中国存款保险制度年内有望推出

　　如果中国的银行破产，谁来料理其“后事”？

　　旨在救助和接管发生支付危机或濒临倒闭的银行机构的中国存款保险制度已经开始进入落实阶段。副部级的存款保险基金理事会将可能成为这个制度安排的关键机构，负责存款保险事宜。

　　“在央行起草的《存款保险基金条例》(以下简称“条例”)初稿中，要求所有银行强制性参加存款保险；根据各家银行的资本充足率水平实行差别费率，对资本充足率高的银行收取较低的存款保险费率；收费标准为各家银行年末的总资产乘以相应的差别费率。”一位知情人士向本报记者透露。

　　这位人士进一步透露说，该条例将于近期报送国务院，并将交由国务院法制办、财政部、国家发改委、银监会等有关部委单位会签。

　　而可能的时间表是，该条例将在下半年通过会签，而存款保险基金理事会有望在年内组建并开始运作。

　　理事会制

　　事实上，过去几年来，存款保险制度的缺失已经增加了金融稳定部门和银行监管部门化解金融风险的成本。

　　业内人士和海外机构都指出，当前中国的金融体系还面临着较大的风险，除了国有银行巨额不良贷款产生的风险之外，对金融稳定的威胁主要来自中小金融机构。由于存款保险制度的缺失，没有存款保险变成了政府对中小银行百分之百的存款保险，这种隐性的存款保险加剧了金融机构的道德风险。

　　而如果对这些中小金融机构进行关闭清算，清算损失的大部分将由作为最后贷款人的央行来承担。2004年11月初，央行、财政部、银监会、证监会联合的《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》表示，在少数商业银行、城乡信用社等存款类金融机构发生风险后，对居民储蓄存款的本金和合法利息实行全额保护政策。

　　有关部门负责人表示，之所以实行全额保护政策，就是出于中国尚未实行存款保险制度的考虑。而这样化解金融风险将会增加央行的货币发行，加剧通货膨胀压力，使央行在执行货币政策和维护金融稳定之间陷入两难。

　　而热议中的存款保险制度将可能改变这种两难的局面。

　　“无论是采取存款保险基金理事会形式还是存款保险公司形式，首要工作是把存款保险制度建立起来，这件事情已经拖延不得了”，一位业内人士如此分析。

　　上述知情人士向记者透露，国务院最终确定的存款保险制度并非直接成立存款保险公司，而是采取类似社保基金理事会的形式，设立存款保险基金理事会，负责存款保险的相关事宜，作为国务院直属事业单位，级别是副部级。

　　一位业内人士指出，由于存款保险基金与社会保障基金有比较大的区别，因而存款保险基金理事会与社会保障基金理事会的模式会有一定区别。

　　相比较而言，社会保障基金理事会的主要工作就是如何对社保基金进行运作以实现其保值增值的目的，用以弥补将来的社保基金缺口。而存款保险基金理事会的工作就要复杂得多。

　　根据国际经验，存款保险机构的职能主要有三个方面：聚集保险资金，补偿存款损失；监护被保险机构安全经营，对金融风险事先防范；救助和接管发生支付危机或濒临倒闭的机构。在正常情况下，存款保险机构也要和银行监管机构一道，肩负对参保银行的部分监管职责；一旦参加存款保险的银行出现支付危机或者面临破产清算，存款保险机构一方面要让受保存款得到及时兑付，另一方面还要作为问题银行的清算人，积极介入问题银行的清算、重组、破产等具体操作，从而最大限度的保护存款人的利益，减少存款保险基金的损失。

　　相对而言，存款保险基金的收取和通过投资实现保值增值则是相对次要的工作。按照这位人士的看法，以存款保险基金理事会这种“理事会制”来直接进行存款保险基金的收取、投资、兑付以及问题银行的清算、重组、破产等具体运作，具体操作中难度很大。

　　有关人士透露，按照央行拟定的《存款保险基金条例》草案，拟成立的存款保险基金理事会将作为存款保险基金的最高决策机构，对涉及存款保险基金如何运用等重大问题作出决策，而不进行保费收缴、投资、银行的监管和问题银行的处理等具体业务运作；在存款保险基金理事会下面设立类似于存款保险公司的机构，作为理事会的执行机构，负责存款保险基金具体的事务运作。

　　上述业内人士认为，如果以存款保险基金理事会的形式来建立存款保险制度，央行的这个设想差不多是惟一可行的思路。

　　年内开始运作

　　事实上，存款保险制度在中国提出已经有11年的历史，央行开始研究中国的存款保险制度也有7年的历史，到现在才算迈出了实质性的一步。

　　1993年的《国务院关于金融体制改革的决定》就提出要建立存款保险基金；1997年底，央行成立了存款保险课题组，由银行监管二司牵头负责研究。先后担任监管二司司长的刘士余和南京明曾担任该课题组的负责人。2003年，历经六年的研究，央行存款保险课题组起草了一份题为《构建中国存款保险体系的若干思考》的报告。

　　2003年4月，中国银监会成立，南京明调任银监会监管二部主任，存款保险的研究工作就落到了央行金融稳定局身上。

　　但是，进展一直很缓慢。

　　央行前金融稳定局局长谢平和金融稳定局存款保险处处长易诚认为，设计不当的存款保险制度会通过降低存款保险制度参与者的激励，削弱市场约束，引发道德风险、逆向选择和代理问题这三大风险。

　　国务院发展研究中心宏观部副部长魏加宁研究员是最早倡议在中国建立存款保险制度的人士之一，他认为，存款保险制度之所以未能建立起来，原因之一就是过去银行监管部门有人担心设立存款保险制度会引发三大风险，因此态度比较慎重。此外，四大行是否参加存款保险、最初的保险资金来自何处等技术性问题也困扰着银行监管部门。因此，存款保险在中国的研究工作步履蹒跚，一直未能提上实际设计日程。

　　直到2004年2月10日，温家宝总理在全国银行、证券、保险工作会议的讲话中要求，要“探索建立存款保险和投资者风险补偿机制”后，存款保险制度的推进工作明显加快。

　　2004年4月，金融稳定局存款保险处挂牌。5月下旬，央行金融稳定局和央行研究生部共同主办了“中国存款保险与金融稳定学术研讨会”，研讨如何设计适合国情的存款保险制度。8月下旬，新任央行行长助理刘士余主管金融稳定工作，业内人士评价刘士余“不仅是一位中国银行业监管和银行危机管理的实践者，而且在对世界各国的存款保险制度、银行危机处理等问题的比较研究方面颇有建树。”在刘士余的推动下，《条例》的起草工作开始提上日程。

　　一位知情人士向记者透露，差不多在2004年12月初，央行开始抽调相关人员进行《条例》的起草工作。一个月后，《条例》的初稿最终形成，并在1月7日央行在海口组织召开的“存款保险制度设计研讨会”进行交流探讨。

　　“一旦确定了存款保险基金理事会这个组织形式，剩下来诸如最初的资金来自何处、是否强制所有银行参加、是否实行差别费率、按照什么标准来收取保费等等技术性问题都比较容易解决，会签各方最终会形成共识。如果顺利的话，下半年《条例》有望通过会签，存款保险基金理事会将在年内成立并开始运作”，一位知情人士分析说。