劳动部已制订出一套农村社保方案准备上报国务院

　　“给我一根杠杆，我能撬动整个地球”，中央财政如果每 年转移支付200亿元，中国农村就有望普遍建立起农村社会养老保险制度，中国8亿农民就可以普遍地老有所养。这是劳动和社会保障部的最新测算。

　　据最近的人口普查，我国农村60岁以上老人超过农村总人口的10.92%，高出城市1.24个百分点，今后5年内，男60岁、女55岁的农业人口将以每年85万人左右的速度增长，2028年 达到1.2亿人的峰值。据中国老龄委的资料，农村老年人口中高达39.3%的人生活贫困，45.3%的农村老人认为生活得不到保障。

　　今年1月底，劳动保障部农村社会保险司副司长刘从龙公开表示，近期农保工作的一项重要任务就是进一步完善农村养老保险方案，推动有条件的地区加快建立养老保险制度。

　　据悉，劳动和社会保障部已制订出一套较成熟、具有可行性的农村社保方案，并准备上报国务院。

　　200亿元财政资金支持中西部

　　2004年底，全国农村社会养老保险工作座谈会在山东烟台召开，这是1998年农保业务由民政部移交劳社部7年来，农保系统召开的首次全国工作会议。这次会议上传递出关于农村社保的明确思路，即“突出重点、分类保障、分步推进”。

　　据劳社部农保司资深研究员卢海元博士介绍，按照这个方案，可将农民大致分为三个类别，分别建立相应的农保制度，采取相应的资金筹集模式，即——优先推进被征地农民、农民工、小城镇农转非居民、计划生育对象的社会养老保险制度，采取农民个人＋补偿或补贴或单位缴费的资金筹集方式；优先推进城郊地区和一些富裕地方养老保险制度建设的政策措施，实施农民个人＋地方财政＋社区集体经济组织的资金筹集方式；同时，研究制定中央财政支持务农农民和中西部地区农保制度建设的倾斜政策，采用农民个人＋中央财政的资金筹集方式。

　　他说，目前我国农村劳动力约为5亿人，其中包括10113万农民工跨区域转移就业，乡镇企业中也有1.38亿非农就业职工；另外还有4000多万被征地农民将可能率先建立养老制度，再加上东部地区约1亿农村劳动力由当地财政支持建立养老保险制度，计算下来，中西部地区只有不足2亿农村劳动力需要中央的转移支付。如果按每人每年补贴50元，共需要100亿元，如果为其中贫困户代缴保险费，也只需要再增加100亿元。

　　“也就是说，中央每年只要支出200亿元补贴中西部，我国就可以较普遍地为8亿农民建立起农村社保。今年财政增收了5000亿元，在破解“三农问题”，构建和谐社会的大背景下，从中央财政中拿出200亿元是完全可以做到的。”卢海元非常肯定地说。

　　200亿元的财政资金将是劳动保障部农保方案中的关键。但劳社部目前还没就200亿元的数字测算和拨付与财政部进行沟通。

　　以粮食换保障

　　农村社保的一个现实问题：农民的钱从哪里来？尤其是纯务农农民。

　　劳动保障部有一个测算：参照国债筹资成本和投资收益，将基金运营年回报率测定在5%，将农村60岁以上人口的平均余命测定为18年，则月缴费分别约为11元、23元、45元，经过30年缴费积累，可以达到月基本生活保障水平分别为50元、100元、200元的标准。

　　“在绝大多数地区，这个费率一般不到农民人均纯收入的10%，如果由个人、集体和国家分摊，农民完全可以承受。当然，务农农民是我国最大的社会群体，也是增收和参保最困难的群体，如果农民依然拿不出这笔钱来，劳社部主张以‘粮食换保障’的思路。”卢博士称。

　　所谓“粮食换保障”是“实物换保障”理论的一个重要组成。“实物换保障”是根据不同的对象，以特定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费，分别设计现实可行的社会养老保险制度。

　　按照这一理论，实现上述测算的保障水平，以每斤0.72元的最低价格，将每年的保险费换算成粮食，农民个人每年须缴纳的粮食分别为183斤、383斤、750斤。而2004年，国家已动用112多元粮食风险基金对粮食主产区的农民实行直接补贴，如果将此补贴主要用于帮助农民缴纳保险费，农民个人每年须缴的粮食则是155斤、355斤、722斤。

　　劳动保障部经测算认为，这对于绝大多数粮食主产区的种粮农民而言是完全可以承受的，因此，若以“粮食换保障”的形式，建立农村社保的成本将降低，速度将加快，直接补贴农民的政策效率也会进一步提高。

　　当然，政府也有责任调整支农方式，逐步加大财政支持农保的力度，尤其应加大对中西部地区农民转移支付的力度。

　　失地农民应强制保险

　　除务农农民外，被征地农民和农民工是两个庞大且较特殊的社会群体，其中，被征地农民的社保制度设计已提前到位。

　　2004年底的全国农保工作会上，劳社部代国务院草拟的《关于做好被征地农民就业和社会保障工作的指导意见(征求意见稿)》(以下简称“指导意见”)，再次听取了与会代表和有关部委的意见建议，修改后择日公布。

　　根据指导意见，被征地农民社会保障对象主要为征收土地时年满16周岁以上的在册农业人口。未达到16周岁的人员，按征地补偿规定一次性发放征地安置补助费。凡确定的保障对象，都应强制性参加被征地农民社会保障制度。

　　对城市规划区内的被征地农民，建立养老保障、医疗保障、失业生活保障，纳入城镇对地生活保障范围。对城市规划区外的被征地农民，应尽快通过开展农村社会养老保险、进行新型农村合作医疗制度试点、实行农村最低生活保障制度等方式将他们纳入相应的保障范围。

　　16周岁以上的被征地农民建立养老保障个人账户，按照月领取养老金不低于当地最低生活保障标准计发，并根据经社会发展适当提高。参加养老保障人员60周岁开始领取养老金。60周岁以前死亡的或领取不满10年死亡的，其个人账户资金的余额可依法继承。

　　在城市区划内，对60周岁以上被征地农民实行大病住院保险，基金单独核算。大病住院保险按所需资金根据当地农民平均余命和实际情况一次性缴足15年。对60岁以下的被征地农民，实行就业并与用人单位签订劳动合同的，随所在单位参加城镇医疗保险；对随单位参加城镇医疗保险但由于年龄偏大不能满足缴费年限规定的，应从土地补偿或安置补助费补足差额部分；以灵活就业方式就业或就业困难的，应按当地有关规定，以个人身份参加医疗保险，并从土地补偿或安置补助费中一次性缴足15年。城市规划区外的被征地农民参加当地的新型农村合作医疗。具体方案由各地制定。

　　城市规划区内被征地农民在城镇企事业单位实现就业的，随所在单位参加失业保险；未实现就业、有求职要求并进行失业登记的，实行失业生活保障。失业生活保障资金按照在劳动年龄段被征地农民人数计提，并纳入失业保险基金，最长可领取两年失业生活保障待遇，待遇标准略高于当地城镇最低生活保障标准。城市规划区以外被征地农民由用地单位出资，参照城市规划区内被征农民的办法和标准，实行失业生活保障，具体办法由各地制定。

　　对城市规划区内60岁以下被征地农民，领取两年失业待遇后仍未就业的，按照规定享受当地城镇最低生活保障待遇。城市规划区外被征地农民按照规定纳入当地农村最低生活保障范围。

　　农民工的“金保工程”

　　农民工已成为我国产业工人的重要组成部分，但他们的劳动关系不规范、流动性大、工资报酬和社会保险待遇等正当权益受到侵犯的问题在相当范围内存在，因此为他们设计农保方案要适当降低农民工的缴费门槛、做到缴费方式灵活、缴费标准有弹性、社会保险权益可随人转移，而且与城镇社会保险制度可衔接、可转换。

　　劳动和社会保障部的研究认为，建立按参保人身份证号码进行全国统一编号的实名个人账户，实行缴费确定型的完全储备积累的弹性制度模式。该个人账户需要具有一定的弹性，具体体现在：缴费基数、费率或缴费额可在规定范围内自主选择；农民工可根据自己的承受能力自由选择参加城镇养老保险或弹性农保；农民工可选择按照年、季、月缴费；在不允许退保的前提下，允许农民工在特殊情况下借支保险费；把农民工的社保管理纳入“金保工程”，在技术上保证农民工在各地的缴费最后都集中在领取地，并实现社保权益的可转移、可查询；在领取年龄不分男女一般为60岁的同时，可提前5年或推迟5年领取；通过特定的转换和衔接办法，实现可中途折算进入城保或农保。

　　对于缴费比例，卢海元表示尚未最终确定，但他个人认为，根据国际经验和中国国情，以15%为宜，个人负担5%，企业负担10%，全部计入个人账户，并按略高于银行存款利率分段计息。

　　“考虑到农民工收入的有限，如果在今后条件成熟时，可以进行制度创新，例如允许农民工通过保险证质押借款的方式，解决其生产、生活中面临的短期资金困难，将生产、教育、医疗、住房等功能并入养老保险账户，即将个人账户拓展为具有综合功能的个人发展账户。”卢博士说。

　　农保预警

　　卢博士强调，建立农村社保的成本越早越低，养老保险的规律是制度建设的积累期一般需要20-30年的时间，而我国老龄化高峰恰恰就在20-30年后，这给农保提供了必要却有限的积累时间。

　　据劳动保障部统计，截止到2004年底，全国31个省市区的1870个县不同程度地开展了农保工作，5420多万农民参保，积累个人账户农保基金超过300亿元，有超过220万农民领取了养老金。然而将这些数字与1998年作一对比，当时全国已经有2000多个县开展了农保，参保人数最多时达8000多万，无论是参保人数还是覆盖地区均有不同程度的下降。

　　对于农保业务不升反降的原因，农保司副司长刘从龙认为，目前农保的管理体制不顺，仍有6个省区、多数地县级单位未进行职能划转，缺乏必要的组织保证，造成有些地方管理工作断档；有的地区基金流失较为严重，保值增值存在困难。

　　他说，目前在农村形成了“三驾马车、五龙治水”的局面：劳动保障部门、卫生部门、民政部门、计划生育部门以及扶贫部门各司其职的同时，农村有限的资源被无意间分散。

　　此前，劳社部先后制定了三套整顿农保工作方案，分别上报了国务院。

　　“在有条件的地方探索建立农村养老保险制度”，这是十六大报告中关于农保的表述，而今年这句表述已经首次被写入“中央一号文件”。

　　现在已经进入了农保的“预警期”，农村社保亟待破冰。