局级人事敲定 保险监管的新阵容与老问题

　　来源：慧保天下

　　综合媒体报道，截至10月18日为止，包括银保监会会机关各部门以及各地银保监局筹备组组长在内的局级干部“三定”工作已经告一段落。

　　至此，原银监会、保监会的合并终于行至最重要的节点。之前，民间猜想，官方调研酝酿；之后，大员归位，各得其所。从这个意义上讲，说“三定”是新一轮监管工作出发的原点，并不为过。在我们这个具有“以吏为师”悠久传统、“行政主导”深厚文化的国家，主管部门的职能配备和人事安排，可谓“定调子，喊哨子”，对下一步的监管取向和行动，无疑将产生复杂而微妙的影响。

　　会机关机构设置与人事“大稳定、小调整、合并同类项”，大致均衡，远超预期

　　就媒体披露的银保监会机关各部门最终的人事布局来看，银保监会机关的“三定”工作打破了部门利益藩篱，是“合并”，而非某一部门“吸收”另外一个部门。27个会机关内设部门中，10多个部门由原保监会局级干部执掌，但整体而言，脱胎于原银监会的各个部门人事变化较小，而脱胎于原保监会的各个部门则出现了较大的人事变动。

　　此前，保险业界对于原银监会、保监会的合并存有疑虑，因为从原银监系统以及原保监系统的人力数量对比来看，原银监系统要远远多于原保监系统（原银监系统人力2.4万，而原保监系统只有约3000人）。再加上原保监会主席项俊波成为“一行三会”成立以来首个落马的一把手，且原保监系统内部一直在“肃清流毒”，一度令业界担忧这会为保监系统形象“减分”，从而影响到原保监系统干部在“三定”中的地位、话语权，并进一步影响到整个保险业的发展。

　　最终结果远超出预期。按照媒体披露的最终版本，“三定”工作整体保持了“大稳定、小调整、合并同类项”的基调，相对而言，脱胎于原银监会的各个机构人事安排变化较小，而脱胎于原保监会的各个部门的一把手却变化较大，在同一岗位上工作满五年者，基本都得到了调整——据悉，此前，监管部门即存在5年轮岗的惯例。

　　从具体的部门负责人来看，银保监会“三定”之后的27个部门中，原保监会局级干部将在其中的10多个部门担任一把手，包括所有直接与保险业务相关的部门，例如人身险部、财产险部、中介部、资金运用部、财务会计部（偿付能力监管部）等。此外，一些明显系原银监会、保监会合并而成的新部门，也由原保监会人士主导，例如政策研究局、法规部、公司治理监管部以及重大风险事件与案件处置局（银行业与保险业安全保卫局）等。整体来看，一些部门的人事安排颇有亮点，但也有个别部门的安排颇出人意料。

　　据“慧保天下”了解到的情况，目前会机关各部门都在重新“组阁”，包括副主任和处级层面也在调整，就与保险业务直接相关的几个部门而言：

　　人身险部：主任为原保监会办公厅主任陈映东，三位副主任分别为原保监会人身险部副主任王叙文，原保监会资金运用部副主任贾飚，原保监会党委宣传部副部长刘宏健。

　　财险部：主任由原保监会稽查局局长李有祥担任，副主任目前确定有两位，分别是原保监会政策研究室副主任尹江鳌，原保监会财险部副主任王思渺。

　　中介部：主任由原保监会国际部主任姜波担任，三位副主任分别是原保监会培训中心副主任卜凡伟，原保监会中介部副主任施强，以及来自银监会巡视办的罗蓉。

　　资金运用部：主任不变，还是由任春生担任，两位副主任则分别是原保监会资金运用部副主任罗艳君，原银监会财会部副主任郗永春。

　　有业内人士分析，这种人事布局在某种程度上证明，虽然过去两年，银保监会无论“北楼”、“南楼”，都经历了些许人事上的震荡，不过而今，项俊波、杨家才、赖小民造成的冲击波已经消褪，人事任用步上正常轨道。

　　有接近监管的人士分析，人事安排是一件非常复杂、精妙的工作，需要考虑方方面面的因素，包括但不限于政治、理论、实际、个人意愿与能力等等，而从目前的安排来看，新的银保监会领导班子，政治站位颇高。在他看来，银保监会很早就确定了“公平公正、事业至上”的干部工作基本思路，人事安排大致均衡并不出人意料。

　　值得注意的是，原银监、保监合并是此轮党和国家机构改革中的重要一环，而在很多分析人士看来，此轮党和国家机构改革最主要的目的之一就是要打破不同部门之间的利益藩篱，防止权力部门化，部门利益化，部门利益个人化。

　　目前，会机关各部门的人事虽然已经落定，但因为设置了一定的过渡期，所以目前每个人都还在原来的岗位上正常履职，到11月，才会真正开始履新，各个部门都在抓紧利用这一段时间处理历史遗留问题。

　　派出机构合并起步，均衡依旧，基层人事分流成一大痛点

　　在会机关各部门局级干部“三定”方案正式公布的10天之后，10月18日，各地银保监局筹备组负责人的名单也得以出炉。整体来看，与会机关的“三定”思路相同，“均衡”依然是各地银保监局筹备组负责人任命的最大特色。

　　从目前媒体披露的名单来看，36个银保监局筹备组负责人中，原保监局局长占据了15席，其中5人在原所在地担任银保监局筹备组负责人，这其中就包括河北保监局局长刘跃林，山西保监局局长朱金渭、内蒙古保监局局长余利民、广西保监局局长姜国富，新疆保监局局长邹东山。另外10人则需赴异地担任筹备组负责人。

　　21人出自原银监系统，除一人来自银监会机关外，其余20人都是原各地银监局局长。与会机关“三定”理念相同，相较于保监系统，银监系统的人事调整幅度要更小一些，20个人中，有11个人都将留在原所在地担任银保监局筹备组负责人，具体包括辽宁银监局局长文振新，吉林银监局局长刘峰，上海银监局局长韩沂，安徽银监局局长刘兰计，海南银监局局长谭振祥，西藏银监局局长陈琳，陕西银监局局长许文，宁夏银监局局长安宁，厦门银监局局长张新潭，青岛银监局局长王忠坦，深圳银监局局长王晓辉。只有剩余的9人需要异地担任筹备组负责人。

　　唯一从会机关转调派出机构的是王胜邦，原任银监会审慎规划局副局长，按照安排，其将赴任大连银保监局筹备组负责人。

图表来源：21世纪经济报道

　　36个银监局加上36个保监局，理论上72个局长以及更多的副局长面临人事调整，这注定是一项复杂而艰巨的任务，目前来看，当各地银保监局筹备组负责人明确的同时，更多人的去向暂未可知。

　　以保监系统为例，15个局长被任命为银保监局筹备组负责人，其余21个地方保监局局长的去向尚未可知。但几个方向已经明确，一些人显然已经达到退休年龄，或者达到退居二线的年龄，经梳理发现宁夏保监局局长张雪峰今年已经满60岁，而海南保监局局长王小平、陕西保监局局长毋育生、山东保监局局长孙建宁等都是1959年出生，已经年满59岁。

　　然而也有一些正值壮年的局长未在名单中显现，这些人的去向显然更为引人关注，例如原北京局局长郭左践、天津保监局局长江先学，两人都是1965年出生。

　　原银监会以及原保监会的会管单位也将成为一个重要去向，据媒体报道，原银监会信息科技监管部主任谢翀达接任中国保险信息技术管理有限责任公司董事长兼总裁，原董事长兼总裁吴晓军则到龄退休。

　　另据《财经》杂志报道，尚有一批从局长到处长等级别不等的“问题”监管干部被处分，亦成为人员分流减压的一种方式。

　　银保监局筹备组的负责人确定，接下来，更深度的人事整合将次第展开，而会机关的“三定”理念、操作方式，无疑将成为各地派出机构“三定”的重要样本。对于原保监局的工作人员来说，目前最大的疑虑在于，银监局机构层次更加丰富，在县城都设有机构，而保监局则基本都是扎根于省会城市，会不会有一部分被分流至更基层的机构？一切都还是未知数。

　　人事布局与监管思路，干部稳定，政策稳定，人才建设需要加强

　　银保监会“三定”方案机构设置呈现“大稳定、小调整、合并同类项”的局面，维持了原有的内部“小分业”监管分工格局，各部门“登坛拜将”，相关团队亦得以延续。机构设置具有强烈的“锚定效应”，预示在经过近半年的运行后，业已打磨成型的监管思路不会出现大的变化。

　　风不定，人初静。金融监管的专业性，需要经验的积累、专业能力的搭配，监管团队势必要求一定的承继性。在机构改革推进阶段，全面地、历史地看待保险监管领域的干部，这是人事政策的题中应有之义。

　　新一代的保险监管工具需要更多的假设、测试、回溯，监管思路也进一步向法人层面和风险导向倾斜，从全国范围看保险监管领域的人才是短缺的。“三定”方案指出“向派出机构适当转移监管和服务职能”，甚至面临着人才储备的现实压力。

　　财会部（偿付能力监管部）负责人赵宇龙曾指出，监管层面精算人才严重不足，仅有精算背景人员29人，占监管系统总人数的1%，且有仅6人在会机关工作，而精算人才所占比例香港为9%，美国为10%，英国为3%，且主要从事法人监管。

　　与其他部门对比，人民银行素有“研究立行”的传统，证监会发动干部“海外补课”，其派出机构具有注册会计师、律师资格的人士，占有相当比例。两相对照，监管的专业建设亦是任重道远。

　　“三定”方案露出真容，对不少人来说是“一块石头落了地”。但就方案的落地而言，尚有待重新罗列职责清单，理顺工作流程，划定权责边界。这既是衔接协同之前提，更是落实责任之必需。

　　毋庸讳言，和不少政府机关类似，原保监会及其派出机构也长期存在不少机构职责交叉、错位的问题，业界对此颇受困扰。

　　如，一家法人机构的市场准入，在原保监会内部涉及七个部门，在股东门槛、报表审视、高管资质、开业标准等方面难免产生一些不同认识。

　　各部门安排的检查项目经常出现交叉重复，也免不了空白缺失。

　　负责外资机构监管的国际部，与产险部、寿险部的业务监管，有时也做不到一个声音对外说话。

　　产险与中介监管条线，因为面对的监管对象不同，经常存在意见和政策的冲突，对市场乱象的归因、行业自律的观点都不一致，“屁股决定脑袋”的公理一再发生作用。

　　寿险部、产险部、统信部、发改部、政研室等诸多部门都在开展市场分析或非现场监管、风险监测，也分头建立了多个信息系统，但数据经常不一致、不可靠，由于缺少数据共享形成了碎片化的“信息孤岛”；特别是，缺少从整体上测度风险、综合判断，提供终局性决策支持的部门。

　　这些问题，在新的格局中应该能够找到答案。

　　功能监管与机构监管职能纵横交织，细节仍需磨合，新阵容面临挑战

　　“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”，对于今天来说也是如此。在国家部委层面，司局级无疑是决定条线工作风格、划定行为区间、操盘规则制定的“关键先生”，而部门职责的归位、机构的开张，按照惯常的逻辑，会迎来一个积极作为的高峰。

　　公司治理上线“加强版”。改革后新设的公司治理监管部，其职责注定是个“狠角色”。

　　银保监会成立以来，公司治理得到前所未有的重视，郭树清主席主持的第一次行业座谈会，即聚焦公司治理主题。完善的股权结构和运行良好的治理机制，被视为其他监管工具有效切入的前提。

　　前一段时间保险市场资本异化，导致巨大的负外部性，随着监管出手，社会资本纷纷切换频道。公司治理的进步，有赖于法治环境改善和社会认知提升，过去的“软法之治”困境有所解决，但就规则而言“牛栏关猫”和琐碎空置并存，需要监管资源的高度投入才能看好一道道“篱笆墙”。

　　目前，保险业的公司治理面临资金属性界定、“对人监管”两大难题：股权结构是形成有效制衡的基础，法律要求的自有资金，一般根据资产负债表、营业收入、税收等综合判断，但资金是流动之物，报表具有滞后性，私募融资缺少查证渠道，具体到保险业，解决非自有资金出资、保费资本化等仍是难题。

　　同时，合理的治理结构不止依赖于股权，更需要以职业经理人为代表的人力资本，通过约束激励机制确保“精其术、竭其力、乐其业”的管理层与资本握手共治。公司治理监管更像医生，其职业使命在于发现病因并及时救治，重心并不在于警察式的惩戒。

　　产险监管直面现实考验。此次保留的产险部，焦灼的车险市场对监管的挑战扑面而来。从来没有一项改革像车险这样纠结：历经十几年反复试错，始终没有找到利益相关方的平衡点。每一次改革，都遭遇费用率上升、承保亏损、中小公司生存危机的挑战，总陷在收紧与放开的循环中不可自拔，监管也将主要精力投放在经营费用上。除了十年前的“见费出单”，控费手段基本都滞后于市场的想象力。大量监管人力，被动地围绕各种新型的套费手段与市场博弈。

　　围绕手续费的口水仗从未停止，外界也看不懂、说不清改革的初心。今年，市场主体更是甘冒签订垄断协议之风险，开启新一波的自律，是“自我救赎”还是“旧地重游”，需要时间来验证。

　　监管的“经纬线”亟需理顺。金融监管机构向来存在机构监管、功能监管的经纬线，有效的金融安全网需要两条线都编织紧密。“三定”明确的内设部门设置，仍以机构监管为主。机构监管的优势是理清责任，便于问责，缺点是容易产生反向控制，监管者的行为由于禀赋效应，容易受到被监管者的影响；机构监管与功能监管并存，可能会因各方职责上的扩张而重叠，有时则因各自退缩而呈现空白。

　　原保监会寿险部曾提出自己负责“人身保险负债业务监管”，这一新鲜词汇蕴含着对职责的自我限定，其指向不言自明。资产端资金运用的激进和关联交易，是部分寿险公司最受争议的根源所在，然而资金运用功能监管属于资金部，涉及关联交易则属于公司治理范畴；控制性的重大股权投资，需要资金部、发改部等部门各自按照不同标准进行审批。

　　未来需要银保监会在“三定”方案实施细则中，通过清晰的职责说明，避免出现监管缺位和卸责。

　　保险中介面临新的制度构建。我国个人保险代理人连续3年数量暴增，2017年全行业个人代理人已超过800万，每万人口拥有代理人数量达到58人，远远超过了美国的34人，低质低效更加凸显。而同期，个人代理人作为寿险行业第一大渠道的地位日益巩固。保留设置的中介部，除了制定一部站得住脚的《保险代理人监管规定》，恐怕还有许多基础性、本源性的问题需要理清。

　　创新监管需要重新布局。在持牌机构之外，保险业面临着商业范式的转移，保险科技正在传统机构之外崛起已是不争的事实。据媒体统计，2012年至2017年的6年间，保险科技行业发生私募股权交易113亿元，国内保险科技创业公司达到200多家。

　　保险科技通过外包、通道、流量入口等方式介入和影响保险经营，从单纯的渠道变革转向深层次的产品、技术革新，触及智能投保、场景定制、理赔服务、产品设计、展业工具等保险经营的多个层面。

　　通过银保监会“三定”方案，尚不能断定保险科技创新的具体监管归属和模式。到底是采取“分散型”管理，还是“集中统一”监管，会对相关业态的存在与发展产生巨大影响。

　　风险处置更是重中之重。目前，银保监会在保险公司驻有多个“拆弹部队”，包括根据公司实际风险状况成立的调研组、监管组和接管组，投入了庞大的人力物力，“工期”也不确定。未来，风险处置可能存在直接对会领导负责、与重大风险事件和案件处置局对接等多种工作模式。风险处置局如何发挥协调作用，这些一线监管力量下一步如何配置，深受关注。

　　历数各个内设部门，监管的边界感是绕不开的问题。

　　首先，如何在新体制下摆平监管和发展的关系。这次机构改革有分离发展和监管职能的考虑。今日之保险业，也不会再以市场培育为名大张旗鼓跑马圈地，那个时代已经成为过去时。但是，监管和发展具体到工作摆布上，也有割裂不开的“骨肉皮”关系，需要在日常的碰撞反思中明悉方位和尺度。完全剥离发展职能，在目前的状态下是一个不可能完成的任务。

　　其次，怎样厘定创制与施行的分工。根据改革方案，拟定“保险业重要法律法规和审慎性监管制度”的职责已然划归人民银行，而制定“审慎监管和行为监管规则”则为银保监会所保有。这种概念的内涵和外延在文字中找不到答案，需要未来银保监会的法规部门，具有明确的方寸把握和良好的意志品质，跨越部门的鸿沟，通过统筹协调寻找各方的交集。

　　更重要的是，在新的职责配置中，各部门通过一段时间的磨合形成良好的边界感，清晰监管的彼岸目标的指向。如果没有目标感，难免一叶障目，付出许多无用功，输出一些负能量，即使看上去有些应景，却和真正的目标所在南辕北辙。从这个角度看，机构改革超越了单纯的部门整合，需要放在部门协同优化的大格局中，才能看得更清楚。

　　人事有代谢，往来多行人。现实生活中，不会有太多的“破局”，更多的是在现实基础上的度量、渐进和流转。关系重大的机构改革更是如此。从当下前进到未来，成功的监管，必定修持恒久的品质，落实攻坚金融风险的职责，遵循保险商业逻辑，回到本源，保持灰度，敬畏规则，以面对这个老问题盘根错节、新物种不断涌现的时代。

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责任编辑：赵子牛