一项事关百姓“钱袋子”的金融改革

　　李总理力推存款保险制

　　这项在全世界大部分国家都已建立的金融“防火墙”制度，在历经二十载沉浮之后，终于落地——

　　《中国经济周刊》记者 刘永刚 |北京报道

　　对于普通的老百姓而言，最担心的莫过于银行倒闭，血汗钱取不出来。这样的担心曾在1997年的海南发生过，当年在破产关门的海南发展银行营业部门前，人们曾高声叫嚷着要从该银行取出所有存款。

　　最终的存款兑付还是国家兜底。公开报道显示，自1997年以来，在中国发生的金融机构退出市场的案例中，除广东国际信托投资公司外，其他金融机构的债务清偿都由人民银行[微博]以再贷款的名义提供资金。

　　但是，在这种国家信用背书的制度下，代价惨痛，央行[微博]亦难以承受。

　　近日，国务院正式发布了《存款保险条例(征求意见稿)》(下称“征求意见稿”)，这项事关百姓切身利益的金融改革终于有了实质性进展。

　　存款保险，顾名思义，是为储户的存款提供的一种支付保障，银行缴纳一定额度的保费，为特定范围存款账户购买保险。一旦银行面临破产倒闭，将由存款保险机构向存款者支付部分或全部存款。

　　存款保险制度征求意见稿的发布受到了广泛关注，多位接近监管层面的金融研究人士均指出，这是完善我国金融安全网、避免银行业系统性风险的重要举措，同时也是引导银行业市场化发展、保障存款人利益的有效方法。

　　征求意见稿由总理力推公开

　　当舆论对征求意见稿热议之时，鲜为人知的是，这项重要的金融改革之所以最终公开征求社会意见，是李克强总理力主推进的。

　　今年10月底的一次会议上，有关方面在汇报中提出，存款保险条例草案的改革方案“没有对社会公开征求意见”，李克强立刻追问原因，当听到有人担心公开之后这项改革还能不能办成时，李克强当即否决。他表示，政府做的是面向公众、涉及公众利益的工作，决不能跟老百姓玩“猫捉老鼠”的游戏！

　　在外界看来，正是总理的力推才让这项至关重要的金融改革不断推进。

　　曾参与存款保险制度征求意见稿修订的中央财经大学教授郭田勇[微博]告诉《中国经济周刊》，存款保险制度的初衷就是为了避免银行系统性风险，保护公众的合法权益。

　　在郭田勇眼中，随着国内金融市场的不断开放，金融机构的竞争会日趋激烈，公众的恐慌、挤兑或许会导致系统性金融风险，给公众存款人的利益带来危害。而存款保险制度的出台，不仅保障了存款人利益，还让监管层无后顾之忧进入金融改革的深水区。

　　在赔付方面，各大银行的限额标准一致，即每位存款人在同一家银行的最高偿付金额为50万元；若存款本金加利息的金额超过50万元，剩余部分从该存款银行清算财产中受偿。

　　央行研究局局长陆磊解释称，“50万的限额是经过测算的，覆盖了99.63%的全国储户，几乎100%都赔付了。按照国际标准，一个存款保险基金赔付的覆盖率是90%或90%以上。”

　　按机构来说，如果储户有100万存在两家银行，两家都倒闭了，那么储户各得50万。所以并不是只得到50万，而是100万都得到赔付了。

　　陆磊表示，存款的赔付分两部分，存款保险金赔付了50万，银行破产清算也进行相应赔付。银行破产清算第一受偿人就应该是公众储蓄者。保险机构赔50万，银行破产清算只要还有余额就会进行赔付。

　　对于征求意见稿，郭田勇表示，存款保险会对中小银行形成利好。对于农村信用社、村镇银行以及即将问世的大量民营金融机构来说，实际上是无形的增信。

　　按照征求意见稿的规定，投保机构每六个月缴纳一次保费。而保费由金融机构交纳，不由存款人承担。随着经营成本的提升，银行若将其转嫁给贷款方，将直接导致企业融资成本的上升，但郭田勇认为这样的可能性不大，“一方面现在竞争很激烈，不是你想转嫁给企业就能转的，另外央行在政策上有管理，所以银行提高贷款利率的可能性比较小，更大可能是银行降低盈利挤压自身的利润空间”。

　　对于如何降低银行缴纳存款保险保费的成本，国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁表示，建议由财政部、人民银行、中央汇金公司三方联合建立针对存款保险的专项资本金，建立独立法人性质的公共平台，以减轻银行缴纳保费的压力。他表示，按照国际经验，应该由银行业协会作为发起者之一，根据我国国情，建议中央汇金公司减持或退出国有银行股份，将这部分资金用于筹建存款保险制度的资本金。

　　中央财经大学金融法研究所所长黄震表示，存款保险制度的推出可能会给其他金融业形成利好，“因为释放出了银行可能会倒闭的信号，储户可能会做一些其他的投资，更多资金会投向互联网金融，成为多元化的投资组合选择之一”。

　　20年争议终“化解”

　　在外界看来，国内对于是否需要存款保险制度的争议由来已久。反对者称中国经济运行良好，银行体系稳健，即便银行有风吹草动，也将由中央政府为问题银行全额埋单，因此是否建立存款保险机制似乎无足轻重。但在中国金融不断开放的大环境下，对于储户而言，存款保险便不再是可有可无。

　　“之所以迟迟未能推出，主要受阻于三方面争议。”时任中投公司副总经理谢平在《中国金融改革思路：2013—2020》一书中写道，其中之一即是，人民银行、银监会和财政部都想成为存款保险的主管部门，“这既有认识分歧，也有一定程度的‘部门权力之争’”。

　　而另两项争议，则是存款保险机构与银监会的监管功能、人民银行的金融稳定机制的协调与衔接问题。

　　目前关于存款保险的官方表述最早可追溯至20年前。

　　1993年12月，《国务院关于金融体制改革的决定》指出，“要建立存款保险基金，保障社会公众利益”。4年后的全国金融工作会议再度提及存款保险，不过，与现在全部存款性机构参保不同，那时的思路是要研究和筹建“全国性中小金融机构的存款保险机构”。

　　也就在这一年，中国农村发展信托投资公司、中国新技术创业投资公司宣告关闭。此后数年，金融机构风险频发，储户心理恐慌加剧。

　　与此同时，关于是否有必要建立存款保险制度的争议很大。国务院发展研究中心宏观部副部长魏加宁是最早提倡在中国建立存款保险制度的人士之一，魏加宁认为，存款保险制度在当时最大障碍来自四大国有银行和监管层。

　　魏加宁回忆，当时，四大国有银行因为有国家信用为后盾，认为不可能发生倒闭的情况。

　　据媒体报道称，国有银行曾一度持消极否定的态度。一位前央行金融稳定局人士回忆，大银行不愿意干。“有些银行甚至说得很直白，我要是倒了，你也赔不起。我要是不倒，就是白交保费，拿钱保小银行，纯粹是做贡献。”

　　随着金融环境的不断变化，各方对于存款保险的争议也日趋“化解”。

　　2007年，全球金融危机后，关于四大国有行是否加入存保制度的争议逐渐消散。在金融危机中，“大而不能倒”的传说破灭。受金融危机冲击倒闭的美国美联银行、华盛顿互惠银行，资产规模在三四千亿美元以上，体量只略小于交通银行，比其他股份制银行都大。当时的美国联邦储蓄存款保险公司紧急向这些倒闭银行施以援手，防止了金融体系崩溃。

　　而在中国现有的体系内，一旦银行碰到危机，处理起来缺乏必要的事前资金积累，所有处置措施都由临时个案来决定，需要各级政府、司法部门、监管机构的临时合作，拖延了处置时机，大大增加了处置成本。

　　2012年，时任中国建设银行党委书记的王洪章对外表示，“我觉得这项制度(存款保险制度)推开，对我们金融体系的健全，特别是小的金融企业的健康成长和救助，是一个非常好的政策。”

　　在外界看来，思想统一之后，关于存款保险制度的推进速度开始快了起来。

　　2013年2月的中国人民银行[微博]工作会议，将存款保险制度视作“今年三项改革重点内容之一”。当年5月发布的《金融稳定报告》措辞亦十分急切，“当前建立存款保险制度的各方面条件已经具备，实施方案经过反复研究和论证，各方面已形成共识，可择机出台并组织实施”。

　　所谓的共识是指，推出存款保险制度是完善市场化的金融机构“退出机制”，也为下一步民营银行的设立做好准备。功能完善的存款保险制度如同一道防火墙——在事前防止银行遭受挤兑，并阻断风险向其他银行和实体经济传导。而这项制度，也将成为监管机构的审慎监管、央行“最后贷款人”之后金融安全网的最后一道防线。

　　同样在2013年5月，发改委发布《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，罕见地单独列出了存款保险改革的具体要求，并指明由人民银行、银监会、财政部等部门负责。

　　央行行长周小川也于2013年7月份发表署名文章称，将推进存款保险制度建设，为小型金融机构创造公平竞争环境。

　　进入2014年，重大会议及监管层表态频频释放建立存款保险制度的信号。今年1月举行的2014年人民银行工作会议提出，存款保险制度各项准备工作基本就绪。今年3月，国务院总理李克强在《政府工作报告》中指出，建立存款保险制度，健全金融机构风险处置机制。

　　在11月30日征求意见稿最终公布前，央行副行长易纲和央行副行长胡晓炼还先后在公开场合表态，存款保险制度将尽快建立。

　　在业内人士看来，存款保险制度的逐步推进正是反映了中国金融环境的进步和决策层对于当下经济环境的判断。