文/杜华国 陈永宁 杨泽强

　　编者提示：大力发展农业保险、积极探索政策性农业保险业务，对有效分散农业经营风险、保障农民收益、推动农村经济社会发展具有十分重要的意义。本文以甘肃省酒泉市为例，对政策性农业发展情况进行了调查，重点分析了制约西部地区基层政策性农业保险发展的因素，提出了相关的政策建议。

　　甘肃省酒泉市自2007年开始政策性农业保险试点工作以来，在拓展保险业务种类方面开展了有益的探索，陆续开办了能繁母猪保险、奶牛养殖保险、玉米制种保险、啤酒花种植保险、日光温室保险和妇女贷款人身意外伤害保险等6个险种。各项业务在初期发展迅速，对分散农业生产和畜牧养殖风险起到了积极的作用，社会效益和经济效益明显，但由于受多方面因素影响，政策性农业保险自2010年以来发展面临较大困境。

　　2008年至2011年，酒泉市全市政策性农业保险业务累计实现保费收入1960.53万元，3年间理赔支出共计1077.75万元，赔付率达54.97%。总体来看，各类政策性农业保险业务的开展，有效分散了农户在种植(养殖)业经营过程中的重大病害、自然灾害等风险，在提高农业综合生产能力、促进农民增收方面起到了非常积极的作用。但酒泉市政策性农业保险在发展过程中，仍然遇到了不小的困难，导致发展速度比较缓慢，一些险种甚至出现保费收入连续下滑的趋势，个别县市还出现了试点业务中途停办的情况，给承保公司和广大农户的正常生产经营活动造成了一定的影响。

　　面临的困境

　　目前，西部地区政策性农业保险发展面临的问题主要有以下几个方面：

　　一是政策性农业保险缺乏法律法规支持。面对高度市场化的保险市场，保险公司看中的更多是经济收益，而对低收益、高风险的政策性农业保险业务并不积极，甚至存在抵触情绪。这表明，目前单纯依靠政府行政文件推动的做法已经不能适应业务发展需要，必须依靠完整的法律法规来推动。但是到目前为止，我国至今尚无一套完整的、专门针对农业保险领域的法律法规对政策性农业保险的运作及国家扶持政策作出明确规定，成为制约政策性农业保险持续健康发展的根本原因。因此，当务之急应尽快健全完善农业保险法律体系，依法保障参与各方的利益诉求。

　　二是地方政府补贴到位不及时，正常赔付工作受到影响。同时，政策性农业保险补贴由中央、省、市(县)三级财政按比例分担，财政部门根据养殖户应承担保费的收缴情况进行相应支付、分批到位，养殖户自缴保费与中央、省、市(县)财政补贴资金不同步，导致保险公司无法及时出保单，给保险公司承保和理赔造成了一定影响。

　　三是综合赔付率过高，保险公司承保积极性不高。从酒泉市政策性保险实施情况来看，2008～2010年，全市政策性农业保险综合赔付率为61.24%，政策性能繁母猪保险和奶牛保险的综合赔付率分别达到了74.75%和86.24%，个别县市部分险种赔付率甚至达到了117%，严重影响了保险公司经营政策性农业保险业务的积极性。

　　四是农业保险风险分散机制缺失。由于在农业领域尚没有建立类似风险释放和分散的制度机制，例如再保险制度或农业风险补偿基金等，使得保险公司经营政策性业务形成的亏损得不到保障性补偿，巨灾损失完全由保险公司独立承担，大量风险集中于经营主体自身，在频发的自然灾害面前，以目前的运作方式保险公司根本无力承担。

　　五是政策宣传不到位，农民自愿参保意识不强，道德风险突出。农民“靠天吃饭”的思想根深蒂固，加之大部分保险公司在乡镇不设营业机构，宣传工作不到位，一些农民对农业保险的认识非常有限，还缺乏“买一份保险，得一份保障”的理念，有些农户因不了解保险政策，在遭灾后常常出现因赔付额度与其心理预期有差距，从而对农业保险产生误解和不信任。

　　政策建议

　　建议从以下几个方面进一步加快发展政策性农业保险：

　　一是加快农业保险立法进程。国家应尽快出台《农业保险法》，把政策性农业保险制度纳入保险法律体系，用法律的形式明确政府、保险公司、农户等市场主体在农业保险中的权利和义务，使农业保险真正有法可依、有章可循，运用法律手段推动农业保险制度贯彻实施，提高农业抗御自然灾害的能力，促进农村经济持续健康发展。

　　二是完善农业保险政策体系和运行机制。随着新农村建设步伐的加快和农业产业化的快速发展，政策性农业保险的需求必将越来越大。因此，为规范政策性农业保险业务，应尽快组建微利经营、由各级财政按比例给予资金支持、专门经营农业保险业务的政策性农业保险机构，把政策性农业保险从商业保险中分离出来，尽快形成具有我国特色的政策性、商业性互为补充的农业保险体系，使农业保险业务向多元化发展。

　　三是探索建立合理的政策性农业保险风险转移分摊机制。设立农业再保险公司，对商业性农业保险的风险进行转移，分散农业保险的经营风险，消除保险公司的后顾之忧；建立政府主导下的农业巨灾风险基金，对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供一定比例的补偿，缓解商业性保险公司经营目标与农业保险效益低的矛盾，调动其开展农业保险业务的积极性。

　　四是改进补贴资金管理，加大政策扶持力度。在各级财政保费补贴资金不能同时到位的情况下，可以尝试由县级财政先行垫付补贴资金，再由中央和省级财政统一为县财政下拨资金，使符合条件的农户能够及时投保并使保单生效。可以探索对开办农业保险业务的保险公司予以减免税优惠政策，对积极发展农业保险的保险公司给予一定资金的直接奖励，在政策上给予支持。可以把农业保险与农村信贷结合起来，探索发展保单质押贷款，让保单变活，增加农户对参加农业保险的认同；同时，有关部门可以出台政策，当经营农业保险的公司出现暂时流动性资金不足时，允许其申请一定额度的低息贷款，并鼓励农业保险公司积极利用现有的农村金融机构网点优势销售政策性农业保险产品。

　　五是大力开展农业保险宣传工作。保险机构要和政府宣传部门联手，加大保险政策和保险知识的宣传力度，利用科教片、宣传专栏等灵活多样、通俗易懂的形式，重点宣传农业保险在保障经济、稳定社会和造福百姓方面的作用，扩大农民保险知识面，让农民自觉参加农业保险，主动积极办理农业保险，切实提高农民规避农业风险、防范自然灾害的能力。

　　(作者单位为中国人民银行酒泉市中心支行)