■学者论坛■卢驰文

　　《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（适用于农民工）（下面简称《新转移接续办法》）2010年1月1日施行后，对禁止跨统筹地区就业人员退保乃至保护基本医疗保险权益将发挥重要的作用。但我们不能因此迷失基本养老保险改革的大方向。因为这个新办法只是弥补了城镇企业职工和农民工基本养老保险的部分缺陷，并没有根本消除人才自由流动的养老保险制度壁垒。为了明确企业职工基本养老保险改革的方向，笔者觉得非常有必要对城镇企业职工和农民工基本养老保险改革的新进展和弊端进行详细的分析。

　　一、《新转移接续办法》已取得的较大进展

　　第一，部分用人单位缴费可以跨统筹地区转移，即统筹资金可以跨统筹地区转移，弱化了应当接受基本养老保险关系的地区拒绝接受的理由。

　　第二，遏制了基本养老保险制度的碎片化，为建立全国统一的农民工、城镇企业职工基本养老保险制度做了必要的准备。

　　第三，明确了基本养老金的支付地原则，突破了户籍制度的限制，并避免了户籍所在地、参保地之间在支付责任方面的相互推诿。

　　第四，在全国范围内禁止农民工退保，是对农民工养老保险权益的最大保护。

　　二、《新转移接续办法》尚存在的局限性

　　目前我国城镇企业职工和农民工基本养老保险改革确实取得了重大突破，将在促进优化全国人力资源配置方面发挥积极作用。然而，《新转移接续办法》仍存在很大的局限性。

　　第一，转移部分用人单位缴费，存在发达地区对基本养老保险资金的截流问题，没有正确地处理不同地区的社会保险利益关系。基本养老保险用人单位缴费为缴费工资的20％，而转移基本养老保险关系时转移个人账户资金以及缴费工资的12％，即用人单位缴费另一部分（缴费工资的8％）没有转移，而被截流。虽然转移了用人单位缴费的一部分（缴费工资的12％），但是转移基本养老保险关系的参保人的基础养老金的权益并不受损失。这样，对接受基本养老保险关系的地区仍不公平，可能导致一些地区为了本地区的基本养老保险基金的收支平衡，尽量设置一些障碍，阻碍接受基本养老保险关系。而且城镇企业职工社会保险中人有一段工龄没有缴费记录，视同缴费。接受社会保险中人的基本养老保险关系，就意味着承担了更多的养老金支付压力。各地仍有可能设置人才流动的年龄壁垒。

　　第二，以财政的力量补助中西部，以平衡不同地区的社会保险利益关系，增加了财政的负担。鉴于转移部分用人单位缴费对接受基本养老保险关系的地区的不利影响，人力资源和社会保障部曾表示，国家将对中西部地区进行补贴，利用财政的力量平衡不同地区的社会保险利益关系。基本养老保险收支要坚持“大体平衡，略有节余”的原则，尽量不要拖累财政，这是基本养老保险工作的准则之一。因此，在地区统筹的情形下，转移部分用人单位缴费，可能形成中西部地区社会保险机构长期依赖上级财政的借口，可能长期拖累中央财政。

　　第三，养老金领取地原则突破了户籍的限制，在基本养老金地区统筹和不改革现行的基础养老金计发办法的情形下，容易引起退休移民的问题。跨统筹地区的就业人员累计缴费满15年，并在同一统筹地区参加基本养老保险缴费满10年，就可以在该统筹地区享受养老金。我国各省市的经济发展水平极不平衡，而目前我国的基础养老金计发办法总体上体现的还是平均主义，只要缴费年限相同，无论缴费贡献大小，在同一统筹地区，基础养老金仍然相同。在地区统筹和不改革现行基础养老金的计发办法的情形下，一个在中西部地区工作并参保满5年者，在发达地区挂靠一个单位，并且本人愿意履行个人和用人单位全部缴费义务，且达到在发达地区累计缴费满10年，就可以在发达地区享受基本养老金。养老金待遇往往与医疗保险待遇相关联，这样引发的退休移民问题，不利于发达地区的基本养老保险基金和基本医疗保险基金的收支平衡。

　　第四，资金的频繁转移，不利于基本养老保险基金的保值和增值。对于没有达到退休年龄的劳动者来说，跨地区流动时需要转移其基本养老保险关系，只要其基本养老金的权益在转移其关系前后不受损害，其个人账户的资金和统筹账户的资金如何转移是无关紧要的问题。基本养老保险基金的保值和增值是社会保险机构的一项重要任务。转移部分用人单位缴费和个人账户资金，比如：张三福建工作，后到广东工作，然后又到北京工作，甚至再到山东工作，多次转移基本养老保险关系，就需要多次转移相应的资金。今后一个人一辈子有在十多个省工作的经历，也是完全有可能的，甚至在一年中，一个人在三四个地区工作都是完全有可能。资金的频繁转移，不利于基本养老保险基金的长期投资运营。

　　三、完善企业职工基本养老保险的对策

　　基本养老保险有三种筹资模式：现收现付制、完全积累制和部分积累制。我国城镇企业职工基本养老保险已经由现收现付制转变为部分积累制，农民工养老保险不存在社会保险老人问题，因此，现在我国城镇企业职工、农民工基本养老保险改革的方向不可能是现收现付制，只能在完全积累制和部分积累制之间选择。

　　我国企业职工的基本养老保险20世纪90年代开始转型，目前是统筹账户和个人账户相结合；由于国家负有社会保险老人和中人个人账户的历史隐性债务，且在提高统筹层次的过程中，各地竞相提高替代率；个人账户仍然存在巨大的空账规模，也就是说还不是完全意义上的部分积累制，还不是名副其实的部分积累制。而如果现在转变为完全积累制，缺乏物质基础，不切实际。故从未来较长的一段时期看来，我国城镇企业职工和农民工的基本养老保险将坚持统筹账户和个人账户相结合的部分积累制。况且，我国新农保也采取了统筹账户与个人账户相结合的制度。换句话说，坚持和完善部分积累制仍然是我国基本养老保险改革的大方向。坚持统筹账户和个人账户相结合，就必然要实现全国统筹。实现基本养老保险全国统筹的策略如下：

　　第一，把《新转移接续办法》当作是一个权宜之策，也要贯彻好，以等待基本养老保险的全国统筹。权宜之计的意义也非常重大，禁止农民工退保是一个很重要的保护农民工养老保险权益的策略。正是因为《新转移接续办法》是权宜之计，反正将来要实现全国统筹，所以转移部分用人单位缴费，把一部分用人单位缴费留在发达地区，是完全可以的。

　　第二，改革基础养老金的计发办法，建立基础养老金待遇与对统筹账户贡献高度正相关的制度。实现基本养老保险全国统筹，可以避免引发退休移民问题，还可避免频繁转移基本养老保险资金。要达到全国统筹，必须改革基础养老金的计发办法，打破基础养老金的平均主义，制订一个全国人民基本上都能接受的统筹账户基金的分配方案。

　　第三，加快金保工程的建设步伐，争取早日实现基本养老保险信息的全国联网与共享。这是基本养老保险全国统筹的硬件要求，是提高基本养老保险业务经办工作效率的技术支撑。如果跨统筹地区就业人员的养老保险采取部分积累制，基本养老保险就要实现全国统筹。实现了全国统筹？每个人都有一个基本养老保险账户，就不需要转移基本养老保险账户资金。基本养老保险信息全国联网，各地都可以查询和领取养老金。

　　第四，大力推进基本养老保险省级统筹，力争早日实现全国范围内基本养老保险业务经办机构的垂直管理。这是全国统筹的基本养老保险经办系统正常开展工作的人力资源保障。中央政府要成功推进基本养老保险全国统筹，离不开实现全国统筹的改革决心。而中央政府实现全国统筹的决心主要体现在建立全国范围内垂直管理的基本养老保险业务经办机构。

　　第五，继续坚持做实个人账户，为应对人口老龄化高峰时期问题做好必要的物质准备。

　　（作者单位：上海政法学院）