本报记者 江小山

　　上海报道

　　如果这个文件没有迟到，上海社保基金、一个城市以及不少人的命运，今天或许会是另外一个样子。

　　10月30日，上海市政府常务会议审议通过了《上海市社会保险基金财务管理办法》。《办法》明确将上海的社保基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。

　　按照这个办法，被纳入专户管理的包括养老、失业、医疗、生育、工伤5项基本社会保险基金，以及小城镇社会保险基金、外来从业人员综合保险基金。

　　其中最引入注目的是，是那笔小城镇社会保险基金(简称“镇保”)，这笔钱金额高达数百亿元，以往由社保局管理，现在转移到了财政专户，实现了“农专非”。

　　安全第一

　　“社保案发后，上海社保局面临巨大压力，”一位熟悉上海社保资金管理内情的人士向记者谈到新管理办法出台的经过时说，在这几个月里，规模庞大的社保资金，从当年“令人垂涎的香饽饽”变为了“烫手山芋”。

　　据知情人士称，早在10月国庆节前，上海社保金的管理就已经初步拟定了“转手财政，专户管理，收支两条线”的变革方向。

　　“从制度建设上说，新办法更多的是亡羊补牢，而新意不多。”上海人大一位在《办法》拟定过程中听取过汇报的人士评价说，“新办法的各项内容大多没有超出财政部和劳社部原有的规定。”

　　财政部、劳动和社会保障部1999年6月出台的《社会保险基金财务制度》明确规定，社保基金“纳入单独的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，任何地区、部门、单位和个人均不得挤占、挪用，也不得用于平衡财政预算。”这一制度过去在上海没有得到完整执行。这次新办法只是“拨乱反正”。

　　新办法的这种谨慎在最为敏感的投资管理方面表现得最突出。根据《社会保险基金财务制度》的规定，购买国债和银行存款，由此成为社保基金仅有的两条被认可的合法投资渠道。

　　而据记者从多个渠道获悉，新《办法》中有关社保金投资管理的条款，基本上没有突破原有政策圈定的这一范围。

　　2004年，在上海社保局提交给上海政府的《关于上海养老保险制度改革方案建议的汇报》中，曾经对社保基金的投资回报有过如下担忧：“近年来与社平工资挂钩的个人帐户养老金平均增长率近10%，而同期基金增值率(包括浦发银行投资回报率)为1.1%，而1998年以来基金存银行、买国债的增值率仅不到0.4%。”

　　据此，社保局认为，“事实上，基金增值远不能适应个人帐户养老金的增长速度，也形成了较大的基金亏空。”“如果现制度模式继续运行，综合考虑人口增长、经济增长、费率等因素，未来10年现收现付缺口近800亿元。”

　　“新《办法》由于在投资管理上没有新的突破，虽然说表面上解决了社保基金安全性的问题，但如何让社保金保值增值仍然是一个需要重视的问题。”上海一位研究社保管理的人士对此表示担忧。

　　“镇保”出水

　　尽管如此，新《办法》仍将深远地影响上海社保资金的格局和走向。

　　“这次需要转户的资金至少有数百亿元的规模。”上述熟悉上海社保基金的人士估计。

　　上海没有动态公布社保基金数据的机制，因此社保金的篮子里究竟有多少钱在相当长的时间里一直是个谜，但也并非毫无蛛丝马迹可寻。

　　最逼近真实的数据来自社保局的年度报告。

　　根据《2006年上海市劳动保障局就业和社会保障工作报告》，“全年(指2005年)各项社会保险费征缴总额达718.9亿元，比上年增长15%。”

　　不过，熟悉上海社保基金的人士告诉记者，不是每项社会保险都能够积累大量的基金沉淀。

　　例如，失业、医疗、生育、工伤基本采取的是“现收现付”，当期收支之后，或者支付相抵，或者结余不多；而基本养老保险虽然设有个人帐户，具有“部分积累”的功能，但是由于当期收支的压力，部分积累的功能并没有完全实现，甚至出现了个人帐户空帐。

　　这位人士透露，上海的基本养老金此前一度有超过百亿规模的结余，但是近几年伴随支付压力的增加，这部分的结余已经被用去不少。

　　不过，也有一项社保制度帮助上海短短两三年之间重新聚集了巨额资金。这便是上海特有的社会保障制度——“镇保”。

　　“镇保”全称为“小城镇社会保险”，是上海在郊区推行的以失地农民参保为重点的一项社会保险制度。

　　根据上海市社保局的年度报告，2003年10月，上海启动实施“镇保”；至2004年，“镇保”参保人数达到58.7万人；2005年，参保人数增至110万人，其中征用地离土农民79.2万人，并有11万人开始按月领取养老金并享受相关待遇。

　　前述人士称，过去几年以来，“镇保”积累的资金高达几百亿元。实际上，在本次上海社保案中，“镇保”是主要的资金来源之一。

　　为什么“镇保”能够成为“聚宝盆”？

　　“这是因为参加镇保需要先交钱，后参保。特别是对于失地农民，征地的企业或者政府需要一次性缴纳15年的保险费。这笔钱大致为每人5万-8万元之间。”熟悉“镇保”政策的一位专家解释说。

　　对于“镇保”的成本，位于上海郊区的安亭镇的政府部门曾经算过一笔帐：

　　“对已经签订《落实“镇保”和土地流转协议书》的，并将户籍转性的离土农民，镇政府按照上级规定的缴费基数、缴费比例为其一次性缴纳“镇保”15年基本养老、医疗保险费38562元/人，15年补充医疗保险5259元/人，24个月生活补助费为6960元/人，合计50781元；另为其增缴10年基本养老保险25708元/人，共计76489元/人。”

　　安亭镇只是一个个案。因为2004年初就实现100%参保而被推举为典型的上海九亭镇政府的官员说：“每个人平均进入镇保需要缴纳5.5万元。”为此，九亭镇总计需要投入10.5亿元。“其中，镇政府承担了大头，约为8亿-9亿元，村承担了小头，约为1亿-2亿元。”

　　因此，如果按5万元的下限粗略估计，“镇保”能够为上海积累的资金在500亿元左右。

　　转户难题

　　巨额的“镇保”成为本次资金转移中最引人注目的一部分，也是本次转移的最大难点之一。

　　由于需要参保的失地农民人数众多，很多镇村政府并没有这么多现金。例如，九亭镇第一笔款约2.8亿元已经于2003年缴纳到社保中心，剩余的钱要在此后三年内付清。

　　针对支付困难，上海市下发的“关于实施《上海市小城镇社会保险暂行办法》若干问题处理意见的通知”中想出一个变通的方法——“资金确有困难的，可按照《上海市城镇职工社会保险费征缴若干规定》，用可以处置的地产，向市劳动保障局申请备案登记，缓缴社会保险费。”

　　由于这一政策，“镇保”资金中除了资金之外，还包括大量的房产。

　　前述熟悉社保基金的人士估计，房产可能占到整个“镇保”基金的“两到三成左右”。这部分房产增加了财政专户管理的难度。对这类资产如何管理、何时变现等问题都是财政部和劳社部1999年出台的制度中没有提及的。

　　本次转户的难题还不仅于此。前述人士称，由于社保资金中的部分已经变成委托贷款或借款，能否及时全额转移至财政专户，还要看前期清收的情况。按照中央的意见，上海的社保资金曾被要求在10月8日十六届六中全会前收回。但由于时间紧张，加之资金量比较大，实际的回收工作难度较大。

　　年金悬疑

　　新办法虽然基本上覆盖了主要的社会保险基金，但也还是有“漏网之鱼”。

　　根据新办法，本次归结的资金中，并没有包括上海社保局管理的地方企业年金。而这部分资金也是上海社保案中的另一个要角。

　　熟悉企业年金政策的人士称，早在2004年标准企业年金制度出台之前，全国部分地区如深圳和上海，都先后建立了地方补充养老制度，又称为地方企业年金，几年下来，已经积累到相当的规模。如上海的企业年金到2005年底就已积累到100亿元左右。

　　这笔年金一直是社保部门的一块心病。由于这些地方企业年金建立在标准企业之前，资金的管理均保留在各地的社保部门。例如上海就由上海企业年金管理中心来负责投资管理。这和标准年金由第三方——商业银行——托管的模式完全不同。

　　劳动社保部门曾经希望这些年金都能够转制为标准的企业年金。但转制遭遇到不小的阻力。

　　首先是操作上，由于这些年金中一部分已经进入证券或者房产市场，资金变现和回收需要一定时间和程序。“当然，对于负责资金运作的部门而言，可能也要损失一些部门利益。”前述熟悉社保资金的人士称。

　　其次，部分企业也不愿意转为标准的企业年金。因为按照标准年金政策，企业建立的年金只有4%左右可以在税前列支，而按照上海的政策则可能达到8%。同时，变成标准企业年金后，部分“小动作”就不便再操作了。

　　前述人士认为，或许是考虑到这部分资金的去向未定，因此本次的新《办法》没有把上海地方企业年金包括其中。

　　“虽然留下了这个尾巴，但从另一个角度讲，这也可能是上海社保决心转型标准年金的一个开始。”前述曾参与过社保资金管理的人士认为。