吴定富：把握新形势 增强保险监管能力

　　-　中国保险监督管理委员会主席 吴定富

　　适应新形势，把握新要求

　　经济社会发展对保险监管提出了新要求

　　党的十六大以来，党中央国务院提出了科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村等一系列重要战略思想，特别是刚刚通过的“十一五”规划提出了实现宏观经济平稳运行、产业结构优化升级、城乡区域协调发展、公共服务明显增强等目标，为发挥保险的功能和作用提供了广阔的空间。国民经济持续增长、经济结构逐步调整，要求保险业发挥“助推器”的作用，特别是促进重点行业、落后区域以及农村经济的稳步较快增长。社会各阶层对医疗、养老保障的需求越来越强烈，要求保险业发挥 “稳定器”的作用，推进多层次社会保障体系的建立和完善。政府的体制改革逐步深入，职能分工将更加合理，职能界定将更加清晰，要求保险业充分发挥自身优势，积极参与社会管理。

　　保监会作为保险业的监管和主管部门，有责任促进保险业又快又好地发展，更好地为经济社会发展服务。这就要求我们必须不断改变传统思维方式，充分发挥主观能动性，不断提高引领保险业发展和防范保险风险的能力。

　　我国保险业发展的阶段性特征对保险监管提出了新要求

　　党的十六大以来，我国保险业取得了很大的成绩。总体上看，保险业具备了进一步加快发展的基础和实力，但同时仍存在一些制约发展的障碍和不利因素，呈现出一系列阶段性特征。深入研究和把握这些特征，是保险监管工作适应形势的重要前提。

　　第一，保险业坚持了统筹发展的方针，业务持续较快增长，在满足不同收入水平、不同区域、不同层次的保险需求方面取得了明显进展，保险的社会影响日益扩大。但是保险业的整体规模仍然较小，发展水平仍然较低，还没有渗透到经济的各行各业、生活的各个领域和社会的各个阶层，保险业发展不均衡的格局还将在一定时间和范围内存在。

　　第二，保险业坚持了以改革促发展的方针，现代企业制度初步建立，保险监管体系逐步健全，为加快发展注入了强大动力。同时保险业还面临诸多体制性、机制性障碍，改革进入攻坚阶段，体制创新任务艰巨，下一步的改革必然要触及更深层次的矛盾和问题。

　　第三，保险业坚持了调整结构、科学发展的原则，传统的依靠铺摊子、上规模的发展模式被逐步摒弃，保险公司开始主动调整业务结构，注重速度与质量、结构、效益的统一。但是，保险业结构调整还停留在比较初级的层面，市场竞争手段单一、业务发展模式粗放的问题还没有得到根本解决，诚信形象不佳、竞争不够规范、技术手段落后等仍然是制约保险业发展的瓶颈。

　　第四，保险业在产品服务创新方面做了大量工作，产品体系逐步健全，新的业务增长点不断涌现，对业务发展起到了积极的推动作用。但同时，保险创新体制还不够完善，个性化产品供给不足，一般性产品供给过剩。“想卖的卖不出去、想买的买不着”的问题还没有得到根本解决。

　　第五，我国保险监管体系建设取得长足进步，风险防范机制逐步完善，偿付能力整体不足的局面有了根本改观。同时，随着市场主体增加、业务范围扩大以及资金运用渠道拓宽，保险业面临着许多新的风险因素，防范风险的任务仍十分艰巨。

　　保险业全面对外开放对保险监管提出了新要求

　　我国保险业坚持主动、安全和渐进的对外开放政策，以开放促改革、促发展，取得了很大的成绩。但是在统筹保险业对外开放和国内发展方面，还有很大不足，特别在如何利用好两个市场、两种资源，以及如何防范金融保险风险，维护国家金融安全方面，我们还有很多工作要做。

　　目前，保险业发展已经进入了全面对外开放的新阶段，保险监管面临的环境更加复杂，必须坚持“以我为主、安全可控、优势互补、合作共赢、和谐发展”的原则，不断提高保险市场对外开放的质量和水平。

　　以我为主，就是根据国民经济发展需要和保险业实际，牢牢把握对外开放的主动权，主动研究对外开放面临的新情况新问题，不断完善对外开放政策。

　　安全可控，就是将对外开放的力度和我国保险市场的可承受程度结合起来，有步骤、有秩序地扩大对外开放，防范对外开放可能带来的风险，维护金融保险安全。

　　优势互补，就是充分利用外资保险公司在资本、技术、管理等方面的优势，加强我国保险市场薄弱环节，促进区域协调发展。

　　合作共赢，就是加强中外资保险公司的合作与交流，公平竞争，共同发展，形成促进保险业发展的合力。

　　和谐发展，就是通过对外开放，实现国内市场和国际市场的有机融合，实现国内保险资源和国际保险资源的优化配置，实现中资保险公司和外资保险公司的协调发展。

　　国际金融监管的发展趋势对保险监管提出了新要求

　　在经济全球化和金融一体化的背景下，我国保险市场已经成为世界保险市场不可分割的组成部分，这要求我们及时学习和借鉴国际金融保险监管的先进经验，努力提高保险监管水平。

　　目前国际金融监管的发展趋势主要呈现以下几个特点。一是金融监管正在逐步从机构监管向功能监管转变，越来越多的国家开始以金融业务而不是以金融机构来确定监管部门和监管规则，减少监管的冲突和盲区，提高效率。二是强调政府监管与市场激励有效结合，不仅从监管的目标出发设置规则，还将金融机构的内部管理和市场约束纳入监管的范畴，引导市场和监管两股力量共同实现监管目标。三是注重分析金融监管的成本和收益，通过明确监管重点，以最小的监管成本取得最大的监管成效。四是强调对监管者的问责，防范金融监管的主观性和随意性。

　　这些趋势对我们做好保险监管工作提供了借鉴和启发，一些方面我们也在积极尝试。比如，初步建立了监管责任制，制定了《中国保监会保险监管问责制试行办法》，对因监管不到位而造成重大风险的，严肃追究相关人员责任。再比如，前一阶段我们提出了功能监管的思路，下一步还要继续加强这方面的研究。

　　综观国际国内形势对保险监管提出的新要求，我们必须立足于整个经济社会发展的基础，把握好保险业发展的阶段性特征，适应保险业对外开放的发展趋势，学习借鉴国际金融监管的经验，正确制定今后工作的指导方针，明确主要任务，提出具体要求，有计划、有步骤、有目标地将保险监管工作不断向前推进。

　　当前和今后一个时期的保险监管工作

　　当前，保险业发展正处在一个十分关键的阶段，做好保险监管工作，意义十分重大。当前和今后一个时期保险监管工作的总体要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，按照“总揽全局、协调各方，科学民主、依法行政，加强监管、防范风险，营造环境、促进发展”的要求，努力解决好速度、效益、诚信和规范问题，促进保险业又快又好做大做强，更好地为构建社会主义和谐社会服务。

　　——总揽全局，协调各方。就是善于从战略的高度把握保险业发展方向，谋划保险工作全局，站得要高，看得要远，视野要宽，对于保险业发展的趋势、发展的重点、行业的优势、存在的问题心中有数，能够有效地协调各方面的利益和矛盾，调动各方面的积极因素为保险业发展服务。

　　——科学民主，依法行政。就是以科学的态度和民主的精神，建立高效务实的决策形成机制，不断提高保险监管的决策水平。按照依法行政的要求，健全保险监管的各项规章制度，不断提高保险监管的法治水平。

　　——加强监管，防范风险。就是立足防范，标本兼治，以高度的历史责任感，既要防范短期现实风险，更要注重防范长期潜在风险，逐步建立健全防范风险的长效机制，确保保险市场不出现大的问题。

　　——营造环境，促进发展。就是努力营造有利于保险业发展的法律环境、政策环境、市场环境和舆论环境，充分发挥政策引导和政府推动的重要作用，调动各方面的主动性、积极性和创造性，促进保险业又快又好地发展。

　　“十一五”时期要围绕又快又好做大做强保险业的战略目标，提高引领发展和防范风险的能力

　　又快又好做大做强中国保险业，是在科学分析当前形势、所处阶段和现实条件基础上提出的重大战略目标。实现这一目标，要求我们必须始终把发展作为第一要务，牢固树立监管为发展服务的指导思想，不断提高引领发展的能力；必须始终把防范风险作为保险业生命线，坚持防范风险不放松，不断提高防范化解风险的能力。

　　提高引领发展的能力，主要体现在四个方面：

　　一是树立科学的发展理念。全面贯彻落实科学发展观，牢记发展观的第一要义是发展，坚持发展是硬道理，把发展作为解决保险业一切问题的根本途径，一心一意谋发展，扎扎实实干发展。紧紧抓住经济社会发展为保险业提供的难得机遇，立足经济社会发展全局，不断加快保险业发展。

　　二是拓宽发展领域。紧紧围绕构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的重大战略部署，认真研究经济社会发展和人民生活水平提高对保险的新需求，不断填补保险业发展的空白地带，促进薄弱环节发展，切实拓宽发展领域。对于新领域，不能因为存在风险就裹足不前，而是应该在实践中学会管理和控制风险，在为社会提供更多保障的同时，为行业争取更大的发展空间。

　　三是改善发展环境。加强保险法制建设，做好修改《保险法》的各项准备工作，完善保险法律法规体系，积极参与安全生产、医疗卫生、社会保障等相关领域的立法工作，为保险业发展创造良好的法制环境；加大与中央有关部门和地方党委政府的沟通协调力度，努力形成有利于保险业发展的政策环境；完善市场体系，规范市场秩序，创造公平竞争、有序发展的市场环境；发挥舆论宣传的正面引导作用，及时宣传保险改革发展的政策和取得的成绩，营造良好的舆论环境。

　　四是创新发展模式。按照完善社会主义市场经济体制的要求，不断转变保险业增长方式，努力实现从粗放式经营向集约化经营的转变；不断优化保险业发展结构，逐步形成与经济社会发展相适应的区域结构、市场主体结构和产品结构；不断提高保险资源配置效率，合理开发和有效保护保险资源，实现保险业可持续发展。

　　提高防范风险的能力，主要体现在三个方面：

　　一是把发挥市场作用和加强市场调控有效结合起来。在充分发挥市场作用的基础上，加强对保险市场运行的监测、分析和调控。保监会对整个行业，各保监局对辖内保险市场发展过程中存在什么风险，不同风险因素的相互关系，发展变化趋势，必须做到心中有数。对于已经形成的风险，要积极探索有效的化解方法。对于保险业自身无法化解的风险因素，要积极争取各方面力量的支持。

　　二是把非现场分析和现场检查有效结合起来。加强偿付能力监管制度建设，完善偿付能力编报规则，逐步实现从以业务规模为基础的静态监管向以风险管理为基础的动态监管转变。健全风险预警指标体系，充分利用现代信息技术，把分级分类的风险预警纳入日常工作的轨道，力争做到对风险早发现、早处理。根据非现场分析中发现的风险隐患，有针对性地组织专项检查，提高风险处置的效率。加强数据质量的现场检查，提高数据的真实性、准确性和及时性，为非现场分析提供良好基础。

　　三是把外部监管和公司内控有效结合起来。一方面，健全保险监管的各项规章制度，使保险经营建立在法制化和制度化基础上，依靠制度防范风险。另一方面，督促保险公司加强内部规章制度建设，强化内部审计和稽核的独立性，提高内控的有效性，增强保险公司防范风险的内在动力。保监会重点抓好各公司法人机构内控的监管，各保监局重点抓好保险公司分支机构内控制度执行情况的监管，及时发现管理漏洞和可能产生的风险，提高防范风险的有效性。

　　当前要按照全保会部署，在四个方面取得明显进展

　　今年全国保险工作提出了“速度、效益、诚信、规范”八字方针和“业务较快增长、结构科学协调、效益稳步提高、竞争规范有序、风险有效控制、诚信显著改善、管控不断增强、队伍坚强有力”的八项目标。围绕八字方针和八项目标的要求，保险监管重点要抓好以下四个方面的工作。

　　第一，着力加强市场调控，防止大起大落。当前，我国保险业发展存在“四个不成熟”，即保险市场不成熟，市场对保险资源的配置效率比较低，市场供给不足与局部业务领域过度竞争的现象并存；保险公司不成熟，基础管理薄弱，创新能力不强，还没有形成长期稳健的发展战略；保险监管不成熟，监管经验不足，监管整体水平不高，与我国保险业快速发展的形势还不适应；保险消费者不成熟，风险意识不强，对保险认识不深，不能根据自身特点进行理性的保险消费。在这种情况下，保险监管必须综合运用法律、经济、行政等各种手段，对保险市场进行有效调控。要引导市场主体科学调整结构，处理好加快发展和调整结构的关系，保持较快的发展速度，防止市场大起大落。要按照“规模险种出效益、效益险种上规模” 的要求，促进规模和效益协调发展。要不断培育新的增长点，引导和推动市场主体在保险业发展的薄弱环节加大投入力度，把群众有需要、经营有效益但又没有发展好的业务尽快发展起来。

　　第二，着力解决规范经营问题，确保市场有序运行。规范经营是解决诚信、效益问题的基础，也是加快保险业发展的必要条件。当前，保险市场不规范问题比较突出，危害很大。例如，假数据、假赔案、假退费等弄虚作假行为，以及高手续费、高返还、低费率等非理性竞争问题具有一定的普遍性。这些问题的存在，不仅损害了保险公司的信誉，影响了经营的效益、发展的速度，而且破坏了保险资源，增大了市场风险，增加了消费者负担。今年要整合全系统的监管力量，针对重点公司、重点地区、重点业务开展全国交叉专项现场检查，力争使市场秩序明显好转。要充分发挥国有保险公司监事会的作用，加强监管部门与监事会的协调配合，促进市场规范经营。

　　在财产险方面，通过规范手续费列支渠道、下调费率浮动上限、在精算报告中明示手续费标准等措施，加强车险业务管理，规范车险经营；通过制定行业《纯风险损失率表》、颁布危险单位划分指引、加强再保险监管等措施，治理和整顿大型商业保险项目的非理性价格竞争；以批单退费、手续费列支、应收账款、审批报备产品执行情况等为重点，开展现场检查。

　　在人身险方面，通过积极引导和推动合作模式创新、严格限定手续费支付标准和支付方式等措施，规范银行保险业务；出台《养老保险管理办法》、《健康保险管理办法》等规章，促进养老和健康保险规范经营；以内控制度建设和执行情况、财务真实性等为重点，开展现场检查。

　　在保险中介方面，进一步落实保险营销员持证上岗制度，积极稳妥地推进农村营销员资格管理制度改革；完善专业中介机构市场准入和退出机制，认真把好行政审批关。

　　第三，着力抓好诚信建设，提高行业的社会形象。虽然近年来保险业在诚信建设方面做了不少工作，但存在的问题还没有得到根本解决，特别是误导欺诈、拖赔欠赔等失信行为还比较突出，严重影响了消费者对保险业的信心。要立足当前，着眼长远，创新方式，注重实效，逐步构建政府监管、公司内控、行业自律、社会评价和舆论监督多层次综合治理的长效机制。要加大失信行为惩戒力度，提高公司和从业人员失信成本；要加强诚信宣传和诚信教育，树立一批讲规范、重服务、守信用的典型；要把治理从业人员失信与治理保险公司失信结合起来，加大对公司法人的监管力度，从源头上治理失信行为；要大力推动诚信测评试点工作，完善从业人员黑名单制度，加强行政处罚信息披露，健全保险业诚信建设的各项规章制度。要注重发挥行业协会在诚信建设方面的积极作用，对于制定行业服务标准、规范从业人员流动、维护行业利益等问题，可以推动行业协会多做些工作。要加强对行业协会的领导和工作指导，帮助他们在行业中树立威信，逐步实现专业化、职业化和规范化。

　　第四，着力解决管控不力的问题，确保各项政策措施有效落实。当前保险业发展中存在管控不力的现象，使监管政策传导不畅，监管制度难以落实，好的政策措施很难变成现实的生产力。解决管控不力的问题，保险监管要从四个方面着手。一是加强对监管政策执行情况的检查力度，坚持有法必依，执法必严，严肃查处违法违规行为，确保政令畅通，令行禁止。二是加强公司治理结构监管，使监管的外部约束和公司治理的内部约束共同发挥作用。三是加大内控

执行力度，对保险公司分支机构因内控不严、执行不力而产生的重大违法违规行为，要追究上级公司及相关负责人的责任。四是加强高管人员培训。建立高管人员培训制度，把学习监管规章制度作为培训的主要内容，并将通过培训考核作为任职资格审查的一项重要内容。-