养老保险改革开始触及敏感话题 20年难题待破解

　　养老保险改革20年难题待破解

　　随着《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》发布，养老金问题再度引起社会关注。劳动和社会保障部副部长刘永富在新闻发布会上表示，此次养老金改革的原则是“立足当前，着眼长远”，最终目的是“让更多的人依法参加享有社会保障”。

　　分析人士评价，从养老保障的现实状况和老龄化趋势来看，完善养老保险制度的改革开始触及到一些长期以来悬而未绝的敏感话题，正一步步走进“深水区”。

　　中央积极支持养老保险改革

　　如果从上个世纪８０年代我国开始对城镇企业职工养老金制度进行改革算起，中国的养老保险制度改革已经进行了２０多年时间。在这２０年里，中国初步建立起一个拥有1．7亿参保职工的基本养老保险体系，为多数城镇企业职工建立了退休后基本满足生活需求的来源渠道。但是，这个体系显然还不够完善。近日出台的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》在１９９７年的改革方案基础上进一步完善与深化，提出了１０个方面的改革意见，应该说正是“十一五”规划在社会保障领域中的一个体现。

　　《决定》对现行养老保险制度的发放力度、范围、计发方法等方面提出了改进办法，在扩大基本养老保障的覆盖范围，做实个人账户、建立基础养老金的激励机制、让养老金与物价变动挂钩提出了实质性的举措。刘永富表示，此次新规的目标是在人口老龄化、就业方式多样化和城市化到来时，完善和建立养老保险长效机制。

　　有数据显示，我国养老保险只覆盖了城镇职工的７８％，被纳入社会基本养老保障体系的劳动者只相当于劳动力人口的四分之一。其中，除了机关事业单位人员外，大部分是城镇国有或集体企业职工，在１．２亿个体工商户等灵活就业人员中参保人数只有１２００万人，绝大多数没有参加养老保险。此次扩大覆盖面重点就明确指出是“个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。”并重申了与只配套的社会保险补贴政策，帮助就业困难人员参保缴费。

　　财政部财政科学研究所所长贾康表示，“十一五”期间国家将把公共财政更多投入到社会保障中，通过收入分配的调节促进社会公平。值得注意的是，在此次新规中突出强调了政府在养老保险中承担的责任，除了发挥加强征缴的主渠道作用外，中央和地方还将积极投入资金支持养老保险。“当前，我国国民经济持续快速发展，财政收入大幅度增加，把钱用在社会保障事业上，是应该拿，拿得起，也值得拿的。”刘永富说。

　　加强社保基金储备已成当务之急

　　“中国养老保险的资金压力很大。”全国社保基金理事会理事长项怀诚不久前在一次发言中坦言。有专家指出，虽然新规在完善养老保险制度方面迈出了扎实的一步，可是解决我国养老金危机，长远看来还必须使巨额的隐性债务缺口有所着落，使国家统筹和个人账户上有所积累，否则，光靠当期财政补贴难以应付老龄化高峰所带来的压力。

　　我国从８０年代开始对城镇企业职工养老金制度进行改革，１９９７年国务院正式发出了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，确定了全国城镇职工养老金制度从过去现收现付的企业养老制，向社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险转变。与世界上其他国家一样，在新旧制度的转变过程中，我国产生了巨大的债务缺口：在１９９７年前的现收现付制度下，老职工没有个人账户，但他们在旧制度下通过缴纳社会保障费（税）积累起来的养老金权利却仍然必须兑现，这样就形成了一个数额巨大的养老金隐性债务。改革之后这一债务被显形化了，人们通常将它视为体制转轨带来的成本。

　　中国人民大学公共管理学院社会保障研究所关于《划拨国有资产，偿还养老金隐性债务》的专题研究，测算出这笔隐性债务是８万亿元人民币。课题组负责人黄必红介绍，这是从１９９７年到２０３３年期间我国政府需要支付的职工养老金费用总额。虽然这笔钱并非全部表现在当前的资金缺口，但至少意味着今后几十年中每一年支付养老金存在的压力不小。

　　更为严重的是，随着老龄化的到来，退休人员不断增多，劳动力人口相对减少，赡养负担持续加重，收支压力将越来越大。数据显示，到今年，全国参加养老保险的在职职工与领取养老金的退休人员抚养比例为4∶1。随着人口老龄化速度的加快，预计到2030年，领取养老金的退休者将超过１亿人，届时抚养比例将为3.3∶1。“仅靠当期征缴的养老保险金和财政补助显然难以应付到时候的局面，必须提早进行基金准备。”中国社会科学院一位社会保障研究专家指出。

　　２０００年以来，我国建立了社会保障基金。到今年１１月底，社保基金资产规模已经达到１９００多亿元。这个数字看上去不算小，但是与我国养老缺口相比，差距都还十分巨大。１９００多亿元的基金储备规模实际上只有人均１００多元，只能满足不到半年的养老金发放需要。社保基金理事会有关责任人称，社保基金理想的规模至少应当在１万亿元左右。只有这样才能为我国社会保障体制改革提供较为坚实的资金基础。

　　世界银行专家认为，中国现行的养老金制度在很长时间内将是一个不可持续的财务制度，其中主要原因就在于长期存在收支缺口，负债运转。而扭转这种不可持续性的关键就是做大做强社保基金储备。

　　劳动和社会保障部副部长刘永富也表示，目前社保基金作为一项战略储备，在短期内不会动用。但做大这个储备与完善养老保险制度是紧密相关的，它将成为养老保险制度改革过渡的稳定资源。

　　多渠道开辟社保基金来源

　　除了划拨部分国有资产充实外，做大社保基金还必须实现全国社保基金资金来源渠道多元化。财政部副部长李勇日前明确指出“财政部将研究和探索其他渠道，如划拨部分公共资源充实全国社保基金的可行性。”

　　据了解，目前社保基金主要来源有四个，财政拨款、国有股减持和划转、彩票和自身运营收入。除了划转国有资产外，一些专家指出划转国有企业无偿占用土地货币化的收益是充实社保基金的一条可行之道。

　　刘昌平提出，对于土地出让和土地租赁收益中有规定使用项目的可以不作要求，但要将收取的部分土地出让金投入全国社保基金；国有企业改制时，国家以一定年限的国有土地使用权作价入股的，在划转国有资产时，应统筹考虑国有土地权益；

　　另外，他认为在国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目中，政府可以考虑将所使用的土地资产由过去的无偿使用变为有偿使用，从中收取土地出让收益或租金，在企业改制时作价入股或取得土地转让收益，并将其中的一部分用以充实全国社保基金。至于开征大额遗产、奢侈品及高档消费等特别税种，也可以列入充实社保基金的“名录”。

　　还有学者指出目前可以停止动用国家巨额的外汇储备，放缓国家对国有商业银行的注资，把更多宝贵的外汇储备中的一部分注入全国社会保障基金理事会的国民养老保险之中。

　　专家们认为，从过去２７年经济强劲的发展历史可以看出，支持中国经济增长的资金来源首先依靠外资，虽然最近外资进入中国的势头略有下降，但规模仍然很大；其次是依靠企业的盈利，尤其以国有企业的盈利为主；第三依靠资本市场，资本市场的核心功能就是筹集资金。把资金来源划分清楚，社会保障就有了来源取向。毕竟，中国养老金的解决必然跟国家的现代化进程紧密挂钩，经济总体水平和实力达到一定的高度，国民高福利时代的迎来，中国才能解决这个问题。

　　记者在采访中发现，许多研究社会保障的学者都不约而同指出，社保基金规模的扩大关键在于政府能否真正明确在社会保障机制中的责任。“如果错过了筹集社保基金的最佳时机，到若干年后需要全国社保基金撑起大局时，就有可能心有余而力不足了。”

　　养老保险收支严重不平衡

　　在目前阶段，养老保险一直呈现收支严重不平衡的态势，支付危机越来越明显。来自官方提供的数据，我国去年养老金支付已达到４０００亿元人民币。按照１９９７年制定的改革方案，统账结合的部分积累制中统筹基金现收现付，用于互助共济；个人账户基金实行积累，用于职工个人未来养老。然而，征缴的养老金收不低支，个人账户每年有１０００多亿元被挪用发放，迄今为止整个个人账户缺口已经积累到７０００多亿元。许多学者提出，个人账户没有做实，一方面，随着人口老龄化高峰期的临近，支付压力日益增大，养老金支付的“隐型危机”步步进逼；另一方面，没有资金的积累，当然也就无法用于市场投资，不但影响了在职人员缴纳养老金的信心和动力，也损害了他们的利益。

　　为解决这一问题，２００１年以来有关部门在东北三省进行了改革试点。辽宁省每年由中央补助１４．４亿元，加上地方配套金额，到今年个人帐户积累总额已有６０亿，把群众未来养老的攒了下来。总结东北三省试点经验后，国家将进一步扩大试点范围，在中央和地方各级财政加大投入的前提下，在多个省份开始做实个人账户。

　　与做实个人账户相衔接的是，新规中提出，从２００６年１月１日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的１１％调整为８％。同时调整基本养老金计发办法，并建立基本养老金正常调整机制。以形成多工作、多缴费的激励约束机制。

　　研究社会保障问题的世界银行专家于小庆认为，在过去的计发方式中，缴费１５年以上的参保人员多缴后不能多得，于是在一些地方想方设法提前退休的现象比比皆是，有的困难企业甚至出现提前退休职工与在职职工“收入倒挂”的情况。另外老办法中个人账户存储额领取１０年后就领完了，而我国目前退休后的人均寿命已经延长到２５年，无形之中加大了政府的债务负担。刘永富在接受记者采访时表示，通过在东北地区进行的试点工作总结，计发办法改革将使养老金结构发生变化，但单位和个人的缴费负担不会增加，职工的退休金待遇不会减少。

　　国有资产向社保基金划转面临三大障碍

　　有消息称，中央财政到目前为止已累计向社保基金拨款１１３６．８亿元，占了社保基金总额的三分之二。一些专家对此提出质疑，认为无论是个帐挪用，还是财政拨付，实际上都是动用在职人员的资源来填补历史欠帐，依靠在职职工统筹内方式偿还养老保险转制成本，侵害了在职职工的利益。扩大社保基金规模不能只依靠财政注资，还应当采取体制外措施偿还，以国有资产偿还欠债。

　　２００１年６月１２日国务院发布《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，虽然这一法规在出台后不久引起股市震荡而被紧急叫停了，但它标志着划转国有资产偿还转制成本已经纳入了政府的议事日程。

　　国有股减持停止后，社保基金增长缓慢，两年前，中央决定将１２万亿元的国有资产部分划转到社保基金。此后，由国资委牵头，会同财政部、

证监会和全国社保基金理事会一直在研究划转工作。

　　划转国有资产难点究竟在哪里？

武汉大学社会保障研究中心研究员刘昌平博士认为目前政策和法律上存在欠缺，关键因素不外有三。首先，全国社保基金理事会设立了股权管理部，负责管理划转的国有资产股权或土地权益性资产。划入社保基金的国有股，理事会只行使收益权和处置权，不参与企业经营管理，这给划转后的实际运作带来障碍。

　　其次，当前国有资产实行分级管理，既有中央国有企业也有地方国有企业，各地国有资产分布不均衡。全国社保基金是中央级统筹基金，那么在划转国有资产充实社保基金过程中，就涉及到地方国有资产划转后是否充实全国社保基金的问题。如果不考虑到各级地方政府的利益要求，那么地方政府可能缺乏国有资产划转的动力。但如果考虑到地方政府的利益，那么就应该设立省级社保基金理事会，但这样又显然有悖于建立全国社保基金之统筹管理的初衷。

　　第三，中央企业已经改制单位不足５０％，尚未实行股份化的国有企业划转资产，涉及到改制重组和建立现代企业制度等一系列问题；与此同时，非上市公司产权不明晰，国有资产估值定价缺乏标准。因此要进一步完善有关法规，理顺产权关系，加大国有企业股份制改革力度，建立客观公正的资产评估和定价机制，健全国有资产管理制度，为划转国有股权充实全国社保基金创造良好条件。

　　全国社保基金理事会副理事长解学智认为，我国资本市场

股权分置改革正在全面推进之中，应该说，划转部分国有资产充实社保基金工作的时机也已经成熟。特别要抓住资本市场实施股权分置改革创造的环境，下决心把划转上市公司部分国有股充实社保基金作为股权分置改革的一项配套措施，加以积极的推动。

　　项怀诚透露，国务院和有关部门非常重视社保基金的发展壮大。作为资金来源主渠道之一的国有资产和上市公司股权划拨工作正在积极准备之中，有关部门已开始起草相关文件，随着这一工作全面展开，全国社保基金规模可望进一步扩大。