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新一轮社保体制改革即将在全国推开，“做小做实个人账户”是核心内容。由于个人账户缩小与统筹账户扩大同步进行，理论上未来的养老收益应不会受到影响，但对政府财政的依赖由此增加
□ 本刊记者 任波 本刊特约记者 夏波光/文
反复铺垫之后，养老保险制度新一轮改革的盖头即将被揭开。
11月中旬，劳动和社会保障部部长田成平在解读“十一五”期间中国劳动保障政策时，初步透露了改革的细节：从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。
田成平语焉不详，舆论争议纷纷。由于养老制度保险高度的专业性，一般百姓并不能从字面上理解改革的内容，更多的人只注意到从11%到8%的调整，以及单位不再为个人缴费的提法，认为大众的利益将受到损害。
《财经》采访获知，改革方案其实要丰富复杂得多。
概括而言，主要包含四个方面的内容：全面推开做小做实个人账户的改革；相应调整基本养老金计发办法；建立健全省级基金调剂制度，加大基金调剂力度；扩展享受政策的对象范围，等等。
尽管方案尚未公布，改革大体思路已经确定。记者获悉，改革方案已经上报国务院，有关批示年底前后便要做出。
“做小”意在“做实”
改革方案中，“做小做实个人账户”是关键性内容，直接触动个人利益。此项改革在东北三省已先行试点，下一步将推向全国。“做小做实个人账户”内容相当繁复，操作也非常复杂。
20世纪90年代中期，为应付老龄化浪潮，中国养老制度从现收现付制向部分个人积累制转轨。
从养老保险改革的角度，城镇职工可分成三类：在改革前退休的职工为“老人”；改革前参加工作而在改革后退休的职工为“中人”；在改革后参加工作的职工为“新人”。
“老人”和“中人”在改革前并无个人积累，这意味着国家对这部分人负有“隐性债务”。由于国家财政不可能一次性拿出资金来补偿国家对“老人”和“中人”的隐性负债，实行完全的个人积累制，因此选择了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，简称“统账结合”。
在此框架下，统筹账户对应的是以往的现收现付制，个人账户对应的是基金积累制。个人账户由企业和个人共同缴纳，统筹账户完全由企业缴费。政策考虑是：以统筹账户支付老职工的养老所需，以个人账户应对将来老龄化带来的偿付难题。
如此混合体制下，企业不但要支付个人账户缴费，还要支付较高的统筹账户缴费。缴费比例过高，企业不堪重负；统筹亦无法弥补养老金巨额当期支付缺口，支付危机频现。
面对危机，由于统筹账户与个人账户并账管理的便利，社保部门弥补养老金支付缺口最便捷的方法是挪用个人账户，由此形成巨额空账。
据劳动和社会保障部副部长刘永富不久前在北京大学的一次论坛上透露，截至2004年，中国社会养老保险个人账户的空账达7400亿元，且每年以一千多亿元的规模扩大。
空账趋势早已引起决策者关注。2000年末，国务院出台《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，东北重工业基地辽宁被选为中国全面建立社保体系的第一个试点省份。试点从2001年7月1日启动，为期三年。2004年，吉林、黑龙江两省试点亦先后启动。
三省试点的重要工作之一，是社会统筹基金与个人账户基金实行分别管理，社会统筹基金不再占用个人账户基金。同时，由国家和地方两级政府分别投入资金、逐步补足以往形成的空账。
仅就个人账户而言，当初建立账户时，其规模是本人缴费工资的11%，其中个人出5%，单位出6%；也有些地方个人出资8%，单位出得较小。根据辽宁试点方案，企业原工资总额22%的缴费比例不变，缴费全部划入统筹账户；个人账户规模从原来的11%缩小到本人缴费工资的8%，完全由个人缴纳，这被称为“做小”。
完全以个人缴付的钱做小后，又通过分账管理做实；这就意味着，此后个人账户中资金储存额的多少，将完全取决于个人每月8%的缴费额和个人账户基金收益，并由社会保险经办机构定期公布。这就是所谓的“做实”。个人账户的钱不可再被动用。
东三省的试点中，辽宁方案是一步到位，做小做实至8%。吉、黑两省则先从5%起步做实，这被叫作“分步做实”。不过，此轮试点，仅仅针对个人账户的空账进行弥补。最初的隐性债务和每年的当期养老金支付缺口依然没有实施根本性的解决办法。
谁来填补缺口
完成从空账到实账的转变，需要注入巨额资金。这也是个人账户不得不选择“做小”的重要原因。
须知过去的个人账户偏大，但事实上是空的。改革之后，个人账户不能再被挪用，而对于“老人”、“中人”当期支付的支出缺口犹在。
因此，试点方案决定国家财政补贴75%，地方政府补贴25%，此后即便分步做实至规定的8%，其余皆由地方政府出资。
2001年至2003年，为支持养老制度改革，中央财政投入不菲，每年定额补助辽宁省14.4亿元；2004年和2005年，吉林、黑龙江两省亦获得中央财政每年18.2亿元的补助。相应地，这三个试点省份也要调整财政支出结构，提高社会养老保险在财政支出中的比重。
如今，改革将在全国层面铺开，所需补助无疑将是天文数字。在这种局面下，有关人士分析，中央财政很难再以东三省的标准进行补助，很可能根据不同地区的经济状况区别对待。既如此，未来对具体补助的分配，不同省区与中央政府之间必然会有复杂的讨价还价。
与此同时，在此次“做小做实”个人账户之外，还出现了另一个变化：以往企业划入个人账户的资金转入统筹账户。统筹账户同步扩大了。
在一些学者看来，统筹账户的扩大，某种程度上是现收现付制的回归。这意味着通过提高统筹账户缴费额度，让目前参加养老保险的职工共同负担以往未能形成个人积累的“老人”和“中人”的退休所得。按理，这本是应由国家来支付的养老保险体制转轨成本。学者指出，个人账户做小做实后，统筹账户的缴费额等于或者高于个人工资的20%。这是一个相当高的额度。即便在欧美国家，社会统筹的比率也只有百分之十几。
扩大统筹额度，意味着企业提高缴费率，导致大量企业不堪重负，更奢谈为退休人员建立基本养老保险以外的其他补充养老保险。
仅以黑龙江为例，体制转轨以来，部分企业例如煤炭企业缴费率一度高达30%多，有的企业甚至达到39%左右。直到今年的5月1日，省有关部门才下决心把费率统一降低到22%。
专家们指出，面对越来越大的支付缺口，最好的解决办法其实还是下决心一次性“还账”。2001年国务院曾经提出，以国有股逐年划转社保基金的办法来补偿隐性债务。这笔总额逾万亿的资金，正可成为雪中之炭。然而，这一决策迟迟未能实施。
在实际操作中，因为最初的划转曾尝试以国有股直接在股市减持的方式落实，引发市场部分利益人士极大反弹。当年的股市大跌，更被指与此减持决策相关。“指数担忧”心态最终影响了决策者的决心，根本解决社保缺口的计划被无限期地搁置了。这不能不说是重大遗憾。
是否影响未来收益
此番全面推开个人账户改革之所以倍受关注，是因为人们普遍担忧，个人账户一旦“做小”，未来养老金会有所降低。
这不完全是杞人忧天。
专家们认为，改革后的养老金发放结构，对于不同时期参加工作的“老人”、“中人”、“新人”可能会各有不同。
总体上说，未来的养老金分成三类，为基础养老金、过渡性养老金、个人账户养老金。
“老人”在养老体制转轨之前退休，本来就没有个人账户，仅按照退休前工资一定比例计发养老金；“中人”在养老体制转轨之前参加工作，此后才退休或将要退休，已形成数额不等的个人账户积累，他们的养老金采用“过渡性办法”计发，即基础养老金加过渡性养老金再加上个人账户养老金； “新人”在转轨之后才参加工作，养老金只有基础养老金和个人账户养老金(参见“三类养老金之发放”)。
显然，以绝对值计和以相对值计，老人退休金拿得最少，因为过去没有积累，只有统筹部分；中人居中；而个人最多，既包括了基础养老金，又有了个人账户所得。
由于“老人”、“中人”和“新人”的养老金计发办法不同，此次个人账户缴费比例的调整对他们将产生不同的影响。
“老人”本来就没有个人账户。其养老金虽然水平不高，但此次个人账户缴费比例的调整，对其现有养老金水平几乎没有影响。
“中人”的情况又分两种。对于改革前参加工作时间较长、改革不久就退休的“中人”，个人账户积累有限，养老金主要来源于基础养老金和过渡性养老金。因此，个人账户缴费比例的调整对这部分“中人”的影响也微乎其微。
那些改革前不久参加工作、改革后还要工作相当长一段时间的“中人”，境况则与“新人”相近，他们的养老金主要来源于基础养老金和个人账户养老金，过渡性养老金所占比重很小。如果基础养老金仍然按照社会平均工资的20%来计发，个人账户的缩小按理会使这部分“中人”和“新人”未来的养老金缩水。
不过，劳动和社会保障部有关负责人告诉记者，不必担心未来的养老福利受损。因为新的改革方案在分步做小做实个人账户的同时，将根据“总体平衡”的原则，改革养老金计发办法，提高社会统筹账户所对应的基础养老金发放，以保证个人福利水平不降低。
《财经》获悉，根据即将公开的全国性方案，基础养老金的计发办法进行相应调整后，这两类人未来的养老金基本不会降低，甚至有可能高于原来的水平。这应得益于统筹账户的扩大。
黑龙江劳动和社会保障厅养老处赵志刚也对记者解释说，未来养老金计发办法的原则是“总体平衡”，体现公平和效率。新政策减小了个人账户的比重，但加大了基础养老金比重，这便是“总体平衡”。
他透露，黑龙江的方案由当地社会保障部门反复精算和多次论证，最后由国务院试点办拍板通过，具有可行性。
但问题是，改革后，由于企业负担已经非常沉重，社会总体缴费比例继续提高难度很大，整个养老保险体系的负担依然十分沉重。
中国人民大学社会保障研究所所长李绍光教授就此指出，此番调整，从以往的“空账”到“实账”是很大的进步，不过，个人账户的缩小客观上增加了对于统筹账户的依赖性。
“从某种意义上说，这也是增加了对政府财政的依赖性。”他说。
李绍光认为，在社会统筹与个人积累相结合的整个社会养老体系中，统筹部分“是政府说了算”，而个人账户部分性质上属于强制性的个人储蓄，属于市场调节的范畴。二者应采取什么样的比例，需要十分慎重的全盘考虑和反复推敲。
他指出，由于对财政的依赖性增加，一旦宏观经济转向收缩性政策，养老金支付就会出现隐患。2030年是中国老龄化高峰，也是中国养老保险的支付高峰，在统筹账户扩大、整个养老体制向现收现付制倾斜的情况下，届时必然出现很大的支付缺口，将大大增加政府的财政压力，也就增加了政府和百姓的未来风险系数。-
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