中国养老金体系：公共风险下的可持续难题

　　作者：杨磊 来源：中国经营报

　　刘尚希：财政部财政科学研究所副所长

　　蔡日方 ：中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长

　　朱 青：中国人民大学财政金融学院财政系主任

　　未富先老、人口红利减少

　　《中国经营报》：今年5月，世界银行公布了一份关于中国未来养老金收支缺口的研究报告。报告指出，在一定假设条件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年间，我国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。对此你有何见解？

　　蔡日方 ：根据预测，2040年，中国将步入严重老龄化时期，平均每5个人中就会对应一个65岁以上的老年人口。中国人的“未富先老”，把选择一个具有可持续性的养老保障模式的任务急迫地提上了议事日程。

　　计划经济下养老模式向新体制的转轨中，存在着巨大的养老保险基金的现实缺口。现收现付养老保障体系得以维持的人口条件是劳动年龄人口比重大(俗称人口红利)，但是未来中国的这个条件会迅速丧失。目前中国劳动年龄人口的增长速度不仅低于世界平均水平和发展中国家的平均水平，甚至低于北美。未来20年里这个速度会进一步降低，使得以现收现付制度方式运行的养老保险难以为继。实际上，如果没有财政的补贴和挤用个人账户资金，养老统筹基金每年支出大于收入的数额都是巨大的，长期累积下去则会形成一个巨额缺口。

　　朱青：世界银行对我国基本养老保险收支缺口的预测是基于我国现行养老保险制度进行的，目前制度的一大缺陷是养老保险的覆盖面较低，很大一部分城镇工作人口(主要分布在私企、外企和个人工商户)没有参加基本养老保险，因而这部分人口就没有成为基本养老保险的供款来源。另外，我国经济改革后大力发展乡镇企业，而按照目前的规定，乡镇企业的职工没有被纳入基本养老保险的范围。由于基本养老保险的低覆盖，造成我国老年人口的制度性依赖率(退休人口／缴费人口)较高。所以，要应付不断加剧的人口老化问题，很重要的一个任务就是要不断扩大基本养老保险的覆盖范围。

　　当然，世界银行的预测只是就基本养老保险计划本身的收支而言的，其实基本养老保险计划还有另一个收入来源，这就是政府的一般预算拨款，它是各级政府用

增值税、所得税等一本税收收入对基本养老保险计划的资助。国外许多国家政府对基本养老保险的财政支持力度都是很大的，例如，在德国，联邦财政要按养老金发放额的18%对基本养老保险计划进行补贴。我国近些年来各级财政尤其是中央财政对基本养老保险计划的财政支持力度也越来越大，而且国家财政也在进行支出结构的调整，今后用于

社会保险方面的一般预算资金还会越来越多。所以从改革和发展的角度来说，养老金缺口问题并不十分可怕。

　　养老金缺口是典型的公共风险

　　《中国经营报》：2000年的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》着眼于解决养老保险制度改革中的转轨成本问题，即试图同时解决养老保险问题中的新人、中人和老人的问题，并形成多支柱式的养老保险体系。你认为该方案有哪些利弊？

　　蔡日方：按照目前的改革思路，将会实行养老金积累方式从社会统筹向个人积累方式的转变。但一个新的问题又会产生，即存在一个谁来负担“转轨成本”的问题。也就是说，通过个人账户制实行养老金部分积累，对新参加工作的职工(即“新人”)来说固然没有问题，而已退休的职工(即“老人”)和在实施个人账户制度以前参加工作的在职职工(被称为“中人”)，却存在积累不足的问题。特别是“中人”，在过去的工作年限里，他们通过现收现付制对上一代退休职工的养老做出了贡献，此外还有一部分劳动贡献通过低工资的“预先扣除”，转化为当期政府收入并凝固在国有资产中，却来不及对自己的个人账户做出积累。因此，开始实现社会统筹与个人账户相结合的养老保障制度后，他们的个人账户中有一部分是“空账”。 目前个人账户的空账运行已经达到1990亿元的规模。这就造成改革后养老保障制度的一个重要特点：个人账户只是一个名义上的，实质上整个养老保障体系仍然是百分之百的现收现付制度，甚至可以说，现行体制是在用个人积累的资金，补偿社会统筹养老基金积累的不足。

　　刘尚希：关于基本养老保险的收支缺口有多种测算结果，到底有多大还需要进一步研究。但至少说明一个问题，中国养老保险将面临巨大的风险考验。这是一种典型的公共风险，对中国社会的和谐与稳定将会产生重大影响。不少人对此的态度是，这是一个发展中的问题，等中国经济发展壮大了，养老保险缺口形成的债务就会相对下降，这个问题到时候自然就可以得到解决。要是按照这样一种思路下去，现行的养老保险问题就很难得到重视。

　　不妨用双轨制解决农民工社保

　　《中国经营报》：对于农民工未纳入现有社保体系之中的问题，社会上有人士表示了担忧，认为这将是未来社会安定的“定时炸弹”。对于农民工纳入社保体系的问题你认为应该如何解决？

　　朱青：世界上大多数国家在为国民建立基本养老保险制度时都遵循的“先城市、后农村”这样一条发展道路，例如，德国在1889年就为城市职工建立了基本养老保险制度，但这项制度扩大到农村居民是在1927年；美国1935年实施基本养老保险计划，但在1950年才将其扩大到农民。之所以如此，是因为在经济发展的早期在农村实施养老保险比较困难：一是农民收入较低，收入的货币化程度不高，缴费无法保证；二是农村人口居住分散，养老保险计划不易管理。我国目前有大量的农民工，这部分人口虽然在城镇工作，但在很多地区没有被纳入基本养老保险的覆盖范围。这里面的原因十分复杂。例如：农民工在城镇工作很多都具有临时性，一般是年轻时出来到城市打工，但到一定年龄后还要回乡务农；而目前我国的基本养老保险是区域化管理的，养老保险基金多以县、市为单位运营，这样就存在农民工年轻时在甲地工作缴费，而年老时要在乙地退休，再加上我国的基本养老保险是“统账结合”式的，养老金分为基本养老金和个人账户养老金，所以即使个人账户缴费可以跨地区结转，但农民工的基本养老金的支付还是会存在问题。

　　所以在目前的制度下，简单地将农民工纳入城镇基本养老保险是不可行的。目前人们正在研究能否单独为农民设立一个养老保险计划。但这样又面临农民工的问题，因为这部分人口年轻时在城镇工作一个时期，让他们参加农村养老保险在管理上有困难。我认为，要从根本上解决农民的基本养老保险问题，必须是随着我国工业化和城市化的发展，逐步建立起一个全国统一的、城乡统一的基本养老保险制度。

　　刘尚希：农民工纳入社保体系，这是一个无须讨论的问题。关键是如何纳入？经济较发达的省份已经在做了，欠发达的地区对此还没有提上议事日程。中国的地区差异和差距很大，对此，很难有一个适应全国各地的政策和办法，只能是分步实施。农民工对国家的工业化、城镇化的贡献是很大的，国家给予他们平等的待遇是应该的。可以考虑针对农民工的特点和需求，为他们制定一套专门的办法来纳入社保体系，待条件成熟以后再并轨。中国很多的改革都是从双轨再到单轨，针对农民工的问题也可以考虑这样设计。当然条件成熟的地方可一步到位。方案怎样设计可以再研究，关键是现在要高度重视这个问题，这也是构建

和谐社会不可或缺的一方面。