巨灾保险如何发挥应有作用

　　运用金融手段转移风险

　　健全保险风险分担机制

　　建立法律体系作为支撑

　　立灾难保险法进行强制

　　孟绍群 王永超

　　入汛以来，全国各地灾害频繁。7月11日，水利部副部长、国家防总秘书长鄂竟平说，淮河干流造成的灾害严重，受淹农田面积超过900万亩，豫皖苏3省受灾人口有600多万，经济损失超过12亿元；来自国家防汛抗旱总指挥部办公室截至6月23日的统计数据表明，今年以来，全国有22个省(自治区、直辖市)发生洪涝灾害，受灾人口4437.61万，直接经济损失203.52亿元。

　　受灾后，灾民重建家园有没有保障？笔者对此做了调查。

　　救灾只等政府出手灾民缺乏保险意识

　　6月23日，天还下着小雨。

　　广东省增城广汕公路边的王大河村，一些蔬菜架从一片汪洋中探出头来。40多岁的庄稼汉王勇穿着一件破雨衣站在还有积水的菜垅间发呆。菜地散发着一阵阵刺鼻的腐臭味。

　　“全完了！”他一遍遍重复着这3个字。

　　公路对面官田村的养殖户王瑞香，也正为自家鱼塘的损失痛惜万分。河水漫出来，淹没了她的鱼塘。她眼看着今年刚刚放养的两三万元的鱼苗顺水游走……

　　在洪灾肆虐的地区，这样的情景随处可见。滔滔洪水使得这些灾民的家乡仿佛一下子回到了原始社会，没有电和煤，村民的生活只能靠外面运来的救灾物资。可当笔者问及有关保险之事时，农民们露出惊讶的神情，“什么保险？”、“这样的天灾也能保险？”

　　据笔者了解，发生了灾害或事故，在一些发达国家，人们首先想到的是保险公司。而在我国，人们首先想到的是政府救济和社会捐助。

　　收入低保费高农民不愿投保

　　据湖南省保监局透露，截至上月6日，湖南省受灾地区财产保险初步估损理赔金额不到300万元。相对于已超过26亿元的损失来说，300万元的赔偿只是杯水车薪。而这样明显的反差在以往的灾年中屡屡出现。如2004年，湖南省8个市州数百万人受灾，直接经济损失30亿元以上，而通过保险得到的赔偿只有5000万元。

　　据广西壮族自治区人民政府透露，从6月18日至27日10天时间，广西洪灾造成直接经济损失70.69亿元，近41万公顷农作物受灾，近12万公顷农作物绝收。而当地保险公司只接到保险报案550多起，估计保险赔付金额1.49亿元。

　　类似的巨大灾害过后，保险赔付只占实际损失几十分之一甚至百分之几的例子，比比皆是。

　　虽然在各级政府的大力救援下，灾民们基本上都得到了妥善安排，但政府的救助相对于巨大的经济损失而言，毕竟只是杯水车薪。当人们把期待的目光投向商业保险时，却发现在灾难面前，很难看到保险商的影子。这是为什么呢？

　　广东省保监局宣传处有关人士向媒体透露，广东地区农民的种植两业险投保很少，房屋投保率更低。

　　“农民的投保积极性不高，宁肯信神信佛，就是不信保险。”湖南省保监局办公室负责人曾记军介绍。

　　人保财险新邵支公司经理黄祁彦惋惜地说，其实，今年受灾严重的湖南省新邵县太芝庙乡的村民们，原本是有保险保障的。上个世纪九十年代初，太芝庙乡的财政收入不错，从1991年开始，乡政府给全乡的村民投保了人保财险的“长效家财储金定额保险”，保险期限10年，每户保费40元，保险金额2000元。到2001年和2002年，村民开始大量退保，保险公司将40元保费全部退还给了村民，这对于人均月收入200元的家庭来说，还算是不小的金额。据了解，这40元钱更多被村民抵了农业税。黄祁彦介绍说，如果村民不退保，这2000元钱是可以帮助村民解决部分困难的。对于那些受灾的商户，由于他们没有一家投保，其损失只能由自己负担了。

　　“居民收入水平不高，保险意识不强，是商业保险无法发挥转移巨灾风险的原因。”曾记军说，目前保险公司推出的险种要么是以城市为主的产品，保费太高，农民无法接受；要么就是保费极低，但同时赔偿额度也很低的产品，农民兴趣又不大。事实上，笔者在一些灾区也看到过当地保险公司的人，但他们大多是来慰问而不是理赔的。

　　费力赔钱缺乏制度支持 农业保险市场名存实亡

　　中国保监会副主席吴小平说，本来应该成为灾害“减震器”的保险没有发挥出应有的作用。他认为，原因是我国还没有建立起应对灾害事故的保险制度，保险业在灾害管理中的地位和作用不明确，影响了保险业在灾害管理中作用的发挥。

　　作为巨灾保险重要险种之一的农业保险，在我国开展得并不普及，而且负增长势态持续上升。

　　农业保险自1982年恢复，到1993年其保费收入8.3亿元达到高峰，但赔付率却高达116%。从1996年起，农业险规模逐年收缩，只有中国人保和中华联合财产保险(即新疆生产建设兵团保险公司)两家维持开办。2002年，农业保险出现了20多年来的最大降幅，全国农业保险保费收入只有6.4亿元，仅为农业生产总值的0.04%。特别是2003年，中国人保在香港上市后，由于经济效益的原因，不再经营大部分的农险业务。而据保监会发布的最新统计，2004年我国农业保险业务共实现保费收入3.77亿元，同比减少0.88亿元，负增长18.86%。

　　一位从事农业保险业务的人士举了个例子：北京的大兴区是西瓜产地，每年夏天成熟的西瓜都面临遭遇冰雹的风险。去年7月，遭雹灾的瓜农拿到了保险公司320万元赔款。而保险公司一算账，收到的保费只有100万元左右，支出大大超过了收入。

　　这位人士说，农业保险政策性、非盈利性的经营特性与商业保险公司追求利润的经营目标是相背离的。随着经济体制改革，农业保险经营者已无兴趣开展这种费力赔钱的险种业务，无法顾及农业保险对农业发展和农村经济的社会保障和社会管理作用。由于股东追求利润最大化，国内其他股份制保险公司很少涉足亏损严重的农业保险业务。由于以上多种原因，除个别省区市保留了少部分农业保险业务以外，农业保险市场实际上已经名存实亡。

　　巨灾保险中的另一险种地震保险作为财产保险的责任范围虽在承保之列，但在缺乏政策支持的情况下，国内商业保险公司因为地震风险的集中性和损失的巨大性，对地震保险一直采取谨慎的承保策略。

　　中国保监会曾在财产保险基本条款中删除了地震保险责任，并曾连续下发通知，指出“地震险只能作为企业财产保险的附加险，不得作为主险单独承保”。因此，目前我国保险公司的地震保险承保能力非常有限。

　　近年来，尽管企业财产的地震保险已经开始谨慎地逐步恢复，但家庭财产的地震保险仍被关在大门之外。实际上，中国保险业目前还没有用于地震保险的独立条款和费率。

　　另一重要的巨灾保险———洪水保险，在一些地方如淮河流域的一段行洪区进行过试点，但试点地区的多数保险公司亏损经营，使得这一险种无法推广。

　　笔者从中国保监会了解到，为了开办巨灾保险，上个世纪八十年代中期以来，由国家地震局、民政部、中国人民保险公司组成了地震保险课题组，专门开展对地震等巨灾保险的研究；保监会成立后，也积极组织地震局、财政部等部门开展对地震等巨灾保险的研究。为了保持经营的稳定性，在有关研究结果还没有完成之前，各家财产保险公司只将洪水作为特约附加险种承保，而对破坏性特别严重、老百姓比较关心的如地震、海啸等巨大灾难则不予承保，这使得我国保险业在巨灾保险方面发展缓慢。

　　法律支持风险分担 巨灾保险才有出路

　　中国水科院防洪减灾研究所所长程晓陶曾指出，开展洪水保险是抑制国家财政负担增长趋势的重要措施，是对现有灾害管理体制的重大改革。

　　在这方面，国外要求居民强制购买洪水保险的经验值得借鉴。比如，美国是世界上最早建立国家强制性洪水保险体制的国家，经过40多年的探索，终于走出了一条洪水保险有法可依、洪水保险计划由自愿性改为强制性的路径。在我国，于1998年1月1日起正式施行的防洪法第四十七条虽然规定“国家鼓励、扶持开展洪水保险”，然而，直到目前，我们仍没能建立起一个统一的洪水保险机制。这是关键所在。我们应该建立强有力的法律体系为洪水保险提供司法支持，尽快研究制定强制洪水保险法等相关法规，使得强制洪水保险的开发和运用有法可依。

　　中国人民大学保险系主任张洪涛告诉笔者，在金融体系发达的国家，凡是遇到巨灾，除了依靠国家救助外，各种金融手段如保险、巨灾风险基金、巨灾期货、巨灾证券等会同时发挥风险转移的作用，以缓解巨灾带来的经济损失。而在我国，由于保险市场与资本市场还相对处于初级阶段，因此无法承担上述功能。

　　“目前制约我国巨灾保险发展的一个关键问题是风险分担机制不健全。”首都经贸大学金融保险系副主任庹国柱说，之前的试点是商业保险公司与政府结合起来做的，但政府筹集起来的防灾资金没有得到法律法规的约束，没有组织和规划。这就需要政府出面，制定一套法律法规，甚至强制执行。

　　中国保监会主席吴定富指出，要充分发挥商业保险公司在重大灾难管理中的地位和作用，建立起由国家财政、保险公司、再保险公司、投保人共同参与和负担的体制，开展地震、洪水、海啸等巨灾保险。

　　北京大学保险与社会保障中心研究员孙立明认为，目前我国应对巨灾风险的职能机构分散，相互间的沟通协调存在很大障碍。有必要成立对巨灾风险管理进行统筹协调的政府机构———巨灾风险管理协调委员会，对地震、洪水、台风等巨灾风险管理所涉及部门的工作进行统筹协调，以提高工作效率。同时应该尽快建立中国的巨灾保险计划，特别是地震和洪水保险计划。

　　中国保监会副主席吴小平认为，在各项巨灾保险机制的建立过程中，还需要制定相应的法制保障。我国当前需尽快制定灾难保险法，与防洪法、防震减灾法配套实施，以保证我国巨灾保险顺利开展。