四部委筹备组确立六原则 存款保险有限偿付

　　本报记者 韩瑞芸

　　北京报道

　　最近的短短一周内，央行与银监会的官员纷纷出场谈论存款保险制度，让外界感觉这个新制度的建立已经到了水到渠成的地步。

　　1月中旬，中国银监会银行监管三部主任王兆星说，建立存款保险机制有助于强化公众对银行和存款的信心，有助于银行体系风险的化解，该制度的建设已取得阶段性进展，将适时推出。

　　在1月12日某小型论坛上，中国人民银行金融稳定局副局长张健华作了《存款保险制度及中国的选择》的主题演讲。

　　这些讲话其实在为另一个与此相关的问题作注脚：国内不合格金融机构退出市场的时间表越来越紧，而且不再由财政兜底。

　　银监会在1月19日举行的2005年工作会议上提出，要争取用一年时间“消灭”个别较差银行。要让不合格银行的破产被视作天经地义的事，首先得保护好存款人的利益。从这个角度讲，存款保险制度的建立应该也必须为时不远。

　　央行一位知情人士透露，目前，我国的存款保险制度已经拟定了初步框架，并完成了征求意见稿。在征求意见稿中，存款人有限偿付、强制性实施、资金来源等六方面原则性问题有了明确的答案，但在涉及国家多个部门的细节上仍悬而未决。不过，央行仍对存款保险制度在2005年里获批满怀希望。

　　厘清六大原则

　　央行这位知情人士说，一个专门为确立存款保险制度而设的筹备组早已开始工作。

　　这个组的牵头人是央行，组员来自发改委、财政部、银监会及国务院法制办等部门。截至目前，筹备组已经完成了存款保险条例的征求意见稿，很快将送交各部委会签，并上报国务院等待最后批示。

　　早在2003年10月，由于国务院已原则上同意了建立存款保险制度，央行便在其金融稳定局里面设立了存款保险处，并多次组织人员对美、英、德等国的存款保险制度进行考察。亚洲开发银行等国际机构就中国设立存款保险制度的颇多建言，也被研究人员视为重要的参考材料。

　　虽然搜集了较多的国际经验，但央行前金融稳定局局长谢平在接受海外记者采访时却明确指出，中国的存款保险制度不会照搬外国经验。

　　央行已提出设立类似美国的联邦存款保险公司这类机构的设想，但当务之急要完成的，还是组织专家制定《银行存款保险法》。有了立法，才能依法组建存款保险机构。

　　由于我国不同类别银行间的风险差别较大，内控机制也良莠不齐，决定了存款保险制度的建立不可能一蹴而就，而是分步进行。央行金融稳定局一人士说，“首要目标是形成一个以市场原则为基础的、规范的金融机构退出机制。主要任务是通过建立存款保险计划、设立存款保险基金，初步形成存款保险制度的基础性框架。”

　　到目前为止，六个原则性问题已经得到了筹备组专家的认同。分别是：存款保险计划是强制性的还是自愿性的？保险涵盖了多少种存款类型？保险的资金来自哪里？执行单一费率还是差别费率？是否设置共同保险计划？如何保证完善的监管责任？这些问题在不同国家都有不同的答案。

　　而中国的初步选择是：存款保险计划是涵盖国内所有银行类金融机构的强制性安排。受保的存款应当包括人民币存款、外币存款，以及由商业银行存管的证券投资者以个人名义开户的客户交易结算资金，但不包括银行同业存款、政府存款、银行所有者和经营者存款。保险的资金来源于存款保险基金，该基金由存款保险的成员银行提供。保费实行差别费率制，征收风险调整费率。对存款人实行有限偿付。在建立存款保险制度的同时，明确地方政府对当地金融机构退出市场所承担的责任，以防助长道德风险。

　　保护绝大多数中小存款人

　　包括在华外资银行和邮政储蓄在内的所有银行类金融机构，都要实行强制性的存款保险。上述央行人士解释，这是为了避免出现“逆向选择”而使计划落空。

　　所谓逆向选择，就是最差的银行往往具备参加存款保险计划的最大动机，而资金充裕的银行往往不愿意加入。

　　国际货币基金组织(IMF)两年前的一项调查发现，在全球实行存款保险计划的国家中，有55国执行的是强制性加入原则，只有14国是自愿性的。

　　在受保的存款类型方面，我国研究中的存款保险计划把外币存款一并纳入进来。但是，在其它很多国家的设计中，国内银行的外国人存款、外国银行的本国人存款以及外币存款，则部分或全部被排除在保险范围之外。

　　根据IMF调查，全球有20个存款保险计划排除所有的外币存款。很多国家就算为外国人的存款提供保险，也是以本币支付的，以免存款保险计划遭遇外汇风险。

　　在保险资金的来源上，可能有一个折中的安排。央行人士说，建立相对独立的存款保险公司是我们的最终目标，这类公司的资金来源一般有两个，一是存款保险成员银行缴纳的保费，二是由财政出资。不过，就目前看来，要保证这两项资金来源都有不同程度的困难，一个比较现实可行的做法是，考虑先制定并实施存款保险计划，以中央银行垫付再贷款的方式，设立并运转存款保险基金，以后逐年由保费收入偿还。

　　而各类银行需要缴纳的保费总额，将由两块组成。一块是被保险的存款总额，另一块是按银行风险程度进行调整后的费率。后者与银行的资本充足水平和监管评级挂钩，银行资本充足率越高，监管评级越高，按风险调整征收的费率就越低。

　　此外，存款保险制度有可能对存款人实行有限偿付。

　　按照国际经验看，赔付标准通常有两个：其一，赔付上限基于一国人均GDP的倍数来确定。对此，IMF推荐的标准为3倍。以此计算，我国的赔付限额还不到3万人民币。其二，使90％的存款人得到全额赔付。

　　央行人士透露，目前正在研究的存款保险计划比较倾向于第二个标准，因为我国居民的金融资产主要为银行存款，以覆盖面为主考虑赔付限额的方式，可以保护绝大多数中小存款人的利益。

　　.记者手记.

　　存款保险

　　适用范围有限

　　为了保护绝大多数中小存款人的利益，国家已付出了不小的代价。

　　1996年9月，中银信托投资公司破产；

　　1997年1月，中国农业信托投资公司破产；

　　1998年6月，海南发展银行、广东国际信托投资公司破产；

　　1999年5月，中国投资银行被光大银行并购；

　　2000年7月，广州国际信托投资公司破产；

　　2002年1月，光大信托投资公司破产。

　　“从近几年的实践看，国家事实上承担了对银行存款的保险责任。”2004年11月，时任央行金融稳定局局长的谢平与存款保险处处长易诚联合撰文指出，在对金融机构实施市场退出的过程中，中央银行和地方政府承担起退出机构的债务清偿工作，通常的做法是，对个人债务实行全额偿付，机构债权人只能参与退出机构支付个人债务之后的剩余财产清盘。

　　这种做法对保护个人利益、维护社会稳定曾经起到过一定的积极作用，但随着经济金融改革的不断推进，严重的弊端也不断暴露出来。谢、易二人认为，我国建立存款保险机制的条件已日趋成熟。

　　不过，部分学者对此仍有疑义。中国社科院金融研究所的应宜逊认为，存款保险计划适用的范围会相当有限。

　　应宜逊说，存款保险制度仅适用于商业性银行机构，不适用于政策性银行及政策性任务甚多的银行机构；只有助于防范单纯性流动性风险，无助于防范资产风险。也就是说，存款保险计划只能用于救助纯粹由于突发性原因引致的“挤兑”，而对于因经营亏损、不良资产过高甚至资不抵债而引致的“挤兑”及关闭清理则是无能为力的。如果要存款保险公司去救助因资产风险而引起的“挤兑”，则存款保险公司自己的寿命都不会长。

　　照着应的思路想下去，我国现有的存款类金融机构中，除了三家政策性银行外，四大国有商业银行还有不少政策性任务，算不上纯种的商业银行，农村信用社的政策性色彩实际上比四大行还要强，它们都不适合加入存款保险。适用于存款保险的仅有股份制商业银行、城市商业银行和城市信用社，还有外资商业银行。总之，存款保险计划的适用范围相当有限。

　　也许，在“是”与“否”的绝对之间，总存在着现实一种办法，总是没有最完美的答案。