从小布什到特朗普：中美高层对话有哪些变化？

今年4月，中国国家主席习近平在美国佛罗里达州海湖庄园同美国总统特朗普举行中美元首会晤时，双方宣布中美将建立四个高级别对话合作机制：外交安全对话、全面经济对话、执法及网络安全对话、社会和人文对话。这意味着，奥巴马执政时期每年一次的中美战略与经济对话已经画上句号，取而代之的将是上述新的中美对话框架。

“对话”始末

中美之间建立定期高层对话机制的尝试，从小布什执政时期开始。

对话是一种相对自由的国家间政府高层磋商方式，相对于协定或条约，对话的结果没有很强的约束力和强制执行力。在中美两国磋商机制中，级别最高的要数中美战略与经济对话，它的缘起，要上溯到2006年9月亨利·保尔森首次以美国财长身份访华时。

保尔森是近几届美国政府高级官员里有名的中国通，曾在华尔街工作，担任财长前就到访中国70多次。2006年9月，在出任美国总统小布什的财政部长两个月之后，保尔森就来到北京，这次访问的成果之一是启动了双边高层对话机制：每年两次进行的中美战略经济对话。

不过，彼时的“中美战略经济对话”，还不是后来人们熟知的“中美战略与经济对话”，虽然两者仅一个字之差。

当时建立中美战略经济对话的大背景，可以联系到2005年3月和11月美国国务卿赖斯和总统布什的陆续访华，以及赖斯访问后两国宣布要建立定期高层对话机制，就全面的政治和经济议题举行对话。这一年8月，中美举行了定期高层对话的第一次，中方称为“中美战略对话”，该对话持续到了2008年。

从2005年5月登载于官方媒体的一名中国外交部官员的文章里，能看出当时中美两国间对话机制的状况：“虽然中美目前在经贸、科技和军事领域都有定期会晤磋商的机制，也有两国副外长级的战略稳定和安全磋商机制，但此次定期高层对话机制的建立，将填补中美定期政治对话的空白，使中美关系特别是双边政治关系不再停留在原来的‘危机处理或应对’的模式上。”

2006年保尔森访华，两国宣布正式启动中美战略经济对话机制后，从2006年12月至2008年12月，中美一共举行了五次战略经济对话。在这期间，美方代表一直是保尔森，中方代表一开始是国务院副总理吴仪，吴仪卸任后是副总理王岐山，两人都主管外经贸工作。从双方代表的级别来看，相比前面提到的中美战略对话，中美战略经济对话的层级明显更高。

保尔森曾表示：“作为中美战略经济对话的创始人之一，我对这一对话思考良多。它很重要，原因有以下几点：首先它帮助两国制定自己的首要任务提供了一个论坛，帮助在两国广泛的官员群体中建立相互信任。这一论坛有助于解决具体问题。”

到了2009年，奥巴马接替小布什成为美国总统，这一年4月，当时的中国国家主席胡锦涛与奥巴马在伦敦参加二十国集团金融峰会期间的首次会晤上，一致同意建立中美战略与经济对话机制。

新的“中美战略与经济对话”，取代了原来的“中美战略经济对话”和“中美战略对话”，从2009年到2016年，共举办了8轮。

新瓶和旧酒

从名称上看，原来的“中美战略经济对话”，主词是“经济”，也就是说它针对的是经济相关问题，历届的中美战略经济对话主题的确未超过经济范围。

虽然只是对话，在2008年之前的“中美战略经济对话”中，往往也会取得一些更实质性的成果，达成过不少协议甚至合同。通过这一平台，保尔森对中国的经济政策尤其是金融开放方面的政策，起到了一定影响。

而2005-2008年间主要针对国际与地区政治问题的“中美战略对话”则很少出现具体成果，值得一提的是，在2008年1月的第五次对话中，首次有军方代表出席。

2009年开始的“中美战略与经济对话”则分为两块：战略对话和经济对话，战略对话中，美方代表是国务卿，中方是分管外交的国务委员，经济对话中，美方代表是财政部长，中国是分管经济的副总理。每次对话过后，对话联合成果会被发布，一份是《战略对话联合成果情况说明》，一份是《经济对话联合成果情况说明》。

近年里战略对话涉及了高层交往、两军关系、地区安全、网络安全、反腐败合作、执法合作、气候变化、能源合作等广泛主题；经济对话紧跟全球和两国经济发展趋势，磋商范围包括了经济政策、贸易和投资、全球合作、金融稳定等各个方面。

2009年11月，中美建交30年之际，两国发表了一份联合公报，其中表述了两国高层对话的基本框架：“双方高度评价中美战略与经济对话机制的重要作用，认为对话为两国增进理解、扩大共识、减少分歧、寻求对共同问题的解决办法提供了独特的平台……双方同意继续利用高层领导人的直接联系渠道就重大敏感问题保持及时沟通，将两国外长年度互访机制化，并鼓励两国其他部门高级官员经常互访……双方同意通过中美战略与经济对话、两军交往等渠道就具有战略重要性的问题进行讨论。”

也在同一份文件中，“双方认为，人文交流对促进更加紧密的中美关系具有重要作用。为促进人文交流，双方原则同意建立一个新的双边机制。”这一机制就是2010年启动的“中美人文交流高层磋商机制”。2009年4月，国务委员刘延东(现为副总理)访美时，向当时美国国务卿希拉里·克林顿提出了这一建议，美国积极回应。这一机制建立后，“中美人文交流高层磋商”每年会跟“中美战略与经济对话”同期举行，到2016年共举办了7轮。

特朗普执政后，中美高层对话框架的表述再次变动，分为了外交安全对话、全面经济对话、执法及网络安全对话、社会和人文对话四大部分，但其实我们已经看到，在每一个领域，中美之间的高层对话机制都已运行了多年。