风雨四十载：美国对伊朗制裁的前世今生

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　　来源： 清泉能源

最近几个月，美国和伊朗这对“宿敌”的全面互怼持续成为全球关注热点。

　　8月7日，即5月8日美国总统特朗普宣布美国退出伊核协议（联合全面行动计划，JCPOA）、决定恢复对伊朗制裁后的第三个月末，也即美方设定90天和180天两个制裁缓冲期的第一个缓冲期到期日，美国对伊朗的第一批制裁开始生效，主要涉及伊朗的金融业、贵金属、汽车和航空业。当天，伊朗总统鲁哈尼在接受采访时表示，美国将会为其实施制裁感到后悔，并呼吁伊朗国内团结一致对抗美国制裁。两国的互怼态势全面升级。

　　不出意外，美国设定的第二个制裁到期日到来之际，也就是11月4日，美国将对伊朗实施更大力度的制裁，其中制裁重点就是素有伊朗经济“生命线”之称的石油业。

　　可以预见，在美国下大力气主动调整（或者放弃，另起炉灶）现行国际秩序和经济金融机制的大背景下，加之特朗普本人的强势作风，美国这一轮对伊朗的制裁可谓来势更猛、力度更大、措施更全、时间更久，肯定不是上一轮奥巴马政府期间对伊制裁（2012年~2015年）的翻版。结果到底怎样？天佑伊朗。

　　自1979年伊朗伊斯兰革命后，美伊关系全面恶化，伊朗“反水”，由美国的战略盟友突然转变为美国的战略对手。美国从1980年开始便对伊朗实施包括石油禁运在内的各种制裁。随着美国对伊朗实施的一轮又一轮经济制裁“来了又走”，慕然间，将近四十年过去了（2018年是第39年）。美国对一个国家实施超过40年以上的不间断制裁（中间出现的几次缓和也仅仅是昙花一现）。

　　过去的这四十年，美国和伊朗的恩怨如何演绎的？美国对伊朗制裁的主要举措和伊朗的反制又是怎样的？本文做一简要梳理。大体可以分为“四个十年”。

　　1//  80年代：无暇顾及伊朗

　　上世纪80年代是里根和老布什任总统时期，虽然美国对伊朗恨得咬牙切齿，但由于忙于对付苏联，加上萨达姆·侯赛因挑起两伊战争帮了美国的大忙，美国并未对伊朗施以重压。这一时期，世界的热点是冷战、两伊战争和苏联入侵阿富汗。里根总统忙于与苏联大打“星球大战”，几乎无暇顾及卡特政府后期留下的伊朗这个“烂摊子”，只要伊朗不惹是生非即可。

　　彼时，伊拉克领导人萨达姆·侯赛因出于在阿拉伯世界争当“领头羊”的雄心，出于通过收拾伊朗此类输出伊斯兰什叶派“政教合一”意识形态的敌对势力而在中东地区树立威望的考虑，加之伊斯兰革命后霍梅尼政权尚不稳固，萨达姆悍然发动了“两伊战争”。此举正中美国下怀，于是在此后的两伊战争八年时间里，美国“坚定”地站在了伊拉克这一边，以萨达姆之手和伊拉克军队牵制伊朗的有生力量，持续消耗伊朗的战略资源。两伊战争的结果是两败俱伤。

　　这一期间还发生了前苏联入侵阿富汗的时间，战争一打就是十年时间，直到1989年前苏联无奈撤出阿富汗。

（卡特因伊朗人质危机而未获连任）

　　总体而言，在星球大战、两伊战争、阿富汗战争的大背景下，美国和伊朗的紧张关系至多算是“次要矛盾”。这一期间的美伊恩怨的焦点主要还是卡特政府时期发生的“伊朗人质事件”。

　　1979年，伊朗爆发伊斯兰革命，在海外流亡15年的霍梅尼回到伊朗，成立了政教合一的伊斯兰共和国。当年11月，革命者闯入美国大使馆，扣留了66名使馆人员，即震惊世界的“伊朗人质危机”。这也是美伊两国近四十年交恶的开始。

　　为了迫使伊朗释放人质，卡特总统马上就宣布禁止美国从伊朗进口石油，并且要求美国银行冻结伊朗政府和伊朗中央银行高达120亿美元的存款和财产。1980年，美国正式断绝与伊朗的外交关系，并全面禁止伊朗和美国的贸易，并禁止美国人前往伊朗或在伊朗从事投资经营和金融交易。 

　　“人质危机”结束后，美国迎来了里根总统执政时期，美国对伊朗的制裁曾有过短暂的放松。但是，1983年，黎巴嫩真主党（Hizbollah）策划了贝鲁特美国大使馆的爆炸案，而伊朗被认为是背后的指使者。这使得美国政府于1984年宣布伊朗是“支持恐怖主义国家”，两国关系再次急转直下。到1987年，里根政府宣布全面禁止从伊朗进口石油。这一策略一直延续至老布什总统时期。

（2012年好莱坞电影《ARGO（逃离德黑兰）》讲述的就是伊朗人质危机事件）

　　可以说，上世纪80年代，由于美国的主要精力是用于对付苏联，基本无暇顾及伊朗，牵制伊朗的力量主要靠美国的战略盟友。当然，伊朗当时处于新的“伊斯兰共和国”成立后的稳固期，以及其精力主要放在与伊拉克的“生死战”上，并未给美国为首的西方世界制造多大的麻烦。

　　2//  90年代：两个“法案”拴住了伊朗的手脚

　　这一时期主要是克林顿总统主政时期。九十年代，美国对伊朗的制裁达到了一个全新的高度。克林顿政府首先于1995年开始禁止所有美国公司投资伊朗的石油产业，随后推动《伊朗交易监管法》（Iranian Transaction Regulations，“ITR”）通过。该法案全面禁止美国与伊朗的一切贸易和投资，ITR的规定成为之后20年美国对伊朗制裁的主要核心内容。 

　　另外，1996年，美国通过了《伊朗制裁法案》（Iranian Sanctions Act），史无前例的将制裁措施的适用对象扩大到美国公司以外的主体：ISA禁止任何人向伊朗的石油工业进行大规模的投资。这就是所谓的“第二代制裁措施（Secondary Sanctions）”。

　　此后，ITR和ISA成为美国制裁伊朗的两个核心法案，这两个方案也成为美国制裁其他国家所依据的重点参考法律文件。

（伊朗前总统哈塔米）

　　这一时期伊朗是如何反应的呢？

　　这里有必要提一下伊朗前总统赛义德·穆罕默德·哈塔米。1997年5月，作为著名学者和专家教授身份的哈塔米参加伊朗总统选举并以多数票当选，1997年8月4日宣誓就职。2001年，哈塔米连选连任，直至2005年8月去职。这一期间，伊朗奉行“温和”的外交政策。美伊关系也得到一定程度的改善。哈塔米的政策使得伊朗与其它国家之间的关系和气氛转善，与世界其它重要势力之间的关系也得以改善。2004年，日本石油株式会社（INPEX）不顾美国的再三警告，与伊朗签订了开放阿扎德甘——这一十亿吨级可采储量油田的“世纪合同”，就是伊朗与外界关系修好的明证（但最终INPEX公司还是屈服于美国的压力，在2006年底推出该项目）。那一期间，伊朗与美国之间的关系依然保持着猜疑和不信任，毕竟，冰冻三尺非一日之寒。

　　3//  00年代：宣布伊朗为“邪恶轴心”并施加强大战略压力

　　进入新世纪后的第一个十年，小布什主政下的美国奉行“新保守主义”政策（也即“进攻性现实主义”），在全球范围针对敌对力量实施“先发制人”的打击。这一背景下，美伊关系变得更加错综复杂甚至进一步恶化。

　　本来，哈塔米执政伊朗时期有意改善与美国的关系，日本、欧洲等一批大型企业也有意愿进入伊朗进行投资。遗憾的是，小布什担任美国总统后，随着“911”事件的爆发，美国在全球的战略重心转移到反恐上。在反恐的大背景下，美国“迅速”宣布伊朗等国家为“邪恶轴心”，一下子将有意“软化”与美国关系的伊朗“打入冷宫”。加之后来的强硬派势力代表内贾德上台担任伊朗总统，美伊关系重新陷入恶性循环。

　　这一时期，反恐是小布什的头等大事，而伊朗则被认为是恐怖主义的主要资助者。自此，处于“绝境”中的伊朗不得不“绝地反击”，开始加速发展核武器和弹道导弹技术。此后，伊朗核武器和远程弹道导弹的威胁逐渐得到国际社会的重视。

　　将伊朗视为眼中钉的小布什总统任内不仅增加了对伊朗制裁的措施，更重要是，极大地加强了制裁措施的执行。小布什政府在财政部下整合各部门，成立了“恐怖主义及金融情报办公室（Office of Terrorism and Financial Intelligence，“TFI”），该办公室下辖著名的“海外资产控制办公室”（Office of ForeignAssets Control，“OFAC”），作为美国经济制裁措施的主要执行机构。之后的十几年中，TFI和OFAC成为各国跨国公司，尤其是跨国金融机构最恐惧的监管机构之一。

　　4//  10年代：从JCPOA到“极限施压”

　　2008年，信奉“自由主义”的奥巴马上台，一改小布什的强硬作风，与全球的主要战略对手寻求某种意义上的“合作”。

　　但遗憾的是，奥巴马政府任内，美国对伊朗经济制裁的措施达到了顶峰。这不能不说是伊朗“咎由自取”、放弃与美国修好的原因导致的。彼时，伊朗一边与奥巴马政府“假意”谈判，一边私下里紧锣密鼓的发展核武器，甚至取得了重大进展。2010年2月，伊朗生产出第一批纯度为20%的浓缩铀。

　　感觉上当受骗的奥巴马政府通过多项新的制裁措施，并且加强了制裁措施的执法力度。而且，2012年以来，欧盟也追随美国开始实施对伊朗的制裁。奥巴马政府任期内对伊朗制裁的执法达到新的高度：截至2015年12月，外国银行的美国分行因为违反美国的制裁规定已累计向美国政府缴纳了高达140亿美元的罚金。在这样的高压政策下，全世界的跨国企业尤其是金融机构开始意识到遵守制裁法规是一个非常重要的合规问题。

　　令人“意外”的是，行将结束任期的奥巴马给了伊朗人最后一次机会，而2013年末伊朗“温和派”总统鲁哈尼的上台也意味着伊朗开始重视和珍惜美国和西方抛出的“橄榄枝”。经过数十轮的谈判，在中国、俄罗斯、法国和德国等各方的斡旋下，尤其是在美国做出较大让步的情况下，举世瞩目的JCPOA终于达成，伊朗看似迎来了开放的“春天”的全世界投资的热潮。

　　遗憾的是，好景不长，2017年特朗普上台，处于履行竞选承诺的需要，处于实施“美国优先”政策的考虑，特朗普多次“表态”要废除JCPOA，恢复对伊朗的制裁。2018年5月8日，特朗普兑现承诺，宣布退出伊朗协议，开始启动对伊朗的“极限施压”政策，这才有了本文开头的那一幕。

　　以上便是过去四十年间，美国和伊朗演绎的“猫捉老鼠”游戏。

　　在遗憾和感慨的同时，清泉只能说，四十年真的不短。这四十年，美国没让步、伊朗没屈服；这四十年，美国强硬如铁、伊朗坚忍不拔；这四十年，美国没松、伊朗没怂。美国和伊朗的恩怨，大有从两国中短期矛盾上升为两种文明（基督文明与波斯（伊斯兰什叶派）文明）的长期争斗和博弈之势，目前还看不到结束的尽头。

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责任编辑：吴化章