糖业呼唤目标价格政策
□刘晓雪 陈如凯
受连续四年糖价下滑影响，中国糖料与食糖产业不再是“甜蜜的事业”，而是充满苦涩并面临严峻的生存危机，糖农不赚钱与制糖企业严重亏损近百亿元。面对这种情况，糖料产业究竟应当如何应对？
从供求格局看，“产量增、进口增、高成本、高库存”并存。我国糖料与食糖产量在2007/08榨季达到高位后，连续三年减产，从2011/12榨季至2013/14榨季，又连续三年恢复性增产。在产量恢复性增长、消费稳定增长，产需紧平衡或基本平衡的情况下，低价进口食糖大量进入国内市场，在进口糖冲击下，产需平衡的局面被打破，库存高位运行，近三年库存消费比分别达到41.67%、57.97%和75.92%。与此同时，我国糖料与食糖综合生产成本持续增长，糖料产业出现了“产量增、进口增、高成本、高库存”并存的局面。
从价格上看，生产成本偏高导致我国糖价仍低于美国ICE国际原糖价格进口后折算的税后到岸白糖价格，与代表食糖主要出口贸易国的国际糖价相比，国内糖价成为全球糖价的“天花板”，低价进口食糖大量涌入国内，走私猖獗，中国食糖市场成为全球食糖的“泄水池”。需要指出的是，这个“天花板”价格并不是指中国糖价在全球食糖价格中是最高的，而是全球食糖可进入国家中的较高价。欧盟、美国等国内食糖消费价格明显高于国际糖价，但其借助有效的市场配额与关税配额政策可以将低价进口糖拦在国门之外，根据本国市场需求调节进口配额实现市场供求平衡。我国由于缺乏有效的闸门，配额外食糖几乎无阻碍地自由进入国内市场。
从成本收益看，糖农利润与制糖企业严重亏损并存。近三年来，由于雇工费用、生产资料价格、土地成本等刚性增长，糖料尤其是甘蔗综合生产成本持续上涨。其中，人工成本上涨了120%，每吨砍蔗成本由80元上涨到120-150元，出现了严重的“蔗工荒”。与此同时，受糖价下跌影响，甘蔗收购价下滑(广西甘蔗收购价由2011/12榨季的500元/吨下滑至2013/14榨季的440元/吨，2014/15榨季为400元/吨)，2013/14榨季蔗农不赚钱，2014/15榨季蔗农每亩至少亏损100元以上，广西大量蔗农改种其他作物，在没有做好产业转移准备下将进一步冲击其他农作物，威胁农民增收和农业稳定。在糖价大幅下跌背景下，制糖业出现多年不遇的严重亏损局面，2012/13榨季全国制糖企业亏损额31亿元；2013/14榨季全国制糖企业出现全行业亏损，亏损额为97.6亿元。
为应对当前困局，短期来看，尽快构建并启动产业损害应急保障机制。在产业连续两年受损的情况下，应当又快又稳地通过各渠道推进稳定糖业发展的应急保障措施，包括甘蔗增值税进项抵扣比例调整、糖农直补、产业损害时的一般保障措施、对制糖企业的部分无息贷款或贴息贷款、受损时的税赋减免、产业损害应急援助贷款(可以入榨甘蔗量为标准进行偿付，加快蔗款的支付)等等，并构建产业受损应急保障机制的启动程序。在此过程中，可由国家和主产区地方政府各出一部分资金，以快速地推出政策为前提，帮助产业度过艰难期。
中长期来看，建议探索实施以目标价格为核心的产业政策体系。根据2014年中央一号文件(《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》)和6月25日国务院常务会议精神，更多发挥市场作用，完善农产品价格和市场调控机制，中央政府重点调控谷物、棉花、油料、糖料等，其他农产品主要通过市场调节，地方政府也要承担稳定市场的责任。在糖价下滑期，当前临储政策在稳定食糖市场价格与促进产业发展方面见效甚微，糖料与食糖产业亟需构建并完善以目标价格为核心的产业政策体系，这既符合中央一号文件的有关精神，也是市场发挥资源配置中主要作用的体现。由于目标价格政策方案正在探讨和研究，大家对于如何做好目标价格政策尚经验不足，因此，可能需要经历政策批复——细则推出——具体实施——完善推广的过程，从这个角度以及该政策将长期实施，我们将之视为中长期政策。具体来看，比照棉花和大豆等品种，争取国家批准对糖料与食糖主产区实行目标价格补贴试点，总结经验后推向全国。目标价格可以食糖价格为基准，以蔗农为补贴对象，根据甘蔗生产成本加一定收益先确定合适的甘蔗收购价格，并以此测算相应的食糖目标价格。也可以根据蔗农与制糖企业产业链整体利益测算食糖目标价格。食糖价格按照市场规律波动，糖厂依据糖蔗联动机制兑付蔗农蔗款。当某榨季食糖市场平均价格高于目标价格时，不对蔗农进行补贴；当某榨季食糖市场平均价格低于目标价格时，按照食糖价差所对应的甘蔗收购价差乘以甘蔗入榨量直接补贴蔗农，确保蔗农稳定收益。
需要指出的是，目标价格政策不是单一的政策，它只有在进出口贸易政策、生产政策和补贴政策等配套下才能进行，因此，由食糖收放储为主的调控措施转向目标价格政策，不是单一政策的调整，而是应以目标价格为核心的一揽子政策的调整，适当考虑实施糖料生产者直补、食糖贸易救济、“启动期权费补贴构筑食糖行业风险保障工程”等配套政策，从而才能真正发挥稳定产业、平衡市场、避免市场大起大落的效果。
(作者刘晓雪为北京工商大学副教授，国家甘蔗产业技术体系产业经济研究室主要研究人员；陈如凯为国家甘蔗产业技术体系首席科学家)
