期货条例修订的背景指导思想及主要修改内容

　　“上海证券报与国务院法制办财金司和证监会期货部、法律部合办”

　　□季怀银 吴运浩 叶平

　　《期货交易管理条例》（以下称新条例）于2007年2月7日国务院第168次常务会议通过，并将于2007年4月15日生效。新条例是对1999年9月1日施行的《期货交易管理暂行条例》（以下称暂行条例）进行重大修改后形成的。现就期货条例修订的背景、指导思想和主要修改内容介绍如下：

　　一、期货条例修订的背景和指导思想

　　（一）期货条例修订的背景

　　1999年的暂行条例，为规范市场主体和交易行为、加强风险管理提供了法律保障，对于规范我国期货市场的试点工作具有重要意义。应当说，没有暂行条例的严格规范，期货市场就没有目前规范发展的良好局面。随着社会主义市场经济的不断发展，暂行条例的有些规定已经不能适应期货市场发展的需要，应当适时进行修订：

　　第一，不适应国家宏观政策环境变化的需要。暂行条例是期货市场清理整顿的产物，带有相当浓厚的行政管制色彩。可以说，暂行条例主要是为当时清理整顿期货市场服务的。经过这些年严格的清理整顿，期货市场环境得到了净化，市场的规范运作能力和风险管理水平、监管水平也都有了相当程度的提高，为国民经济服务的市场功能越来越显现。国家“十五”计划和国务院有关文件都提出要“稳步发展期货市场”。2006年3月《政府工作报告》更进一步提出，要积极稳妥发展期货市场。期货市场面临的国家宏观政策环境已经发生较大变化，暂行条例应当适时进行修订。

　　第二，不适应为进一步发挥市场功能并服务于国民经济建设创造良好的法制环境的需要。市场经济体制改革的不断深化和国民经济的持续发展，以及在经济全球化背景下提高国际竞争力，都要求必须从维护国家经济金融安全的战略高度，进一步发挥期货市场功能，为国民经济建设服务，为国家农产品、能源和工业原材料等大宗商品流通体制改革提供服务，在争夺大宗商品在国际贸易中的定价权上发挥作用。另外，为配合股权分置改革等金融体制改革，鼓励产品创新，应当考虑适时推出股指期货等金融衍生产品。因此，有必要通过修订暂行条例，减少不必要的行政管制，适度鼓励市场创新，为进一步发挥市场功能，服务于国民经济建设创造良好的法制环境。

　　第三，不适应健全风险控制体系和加强风险控制的需要。考虑到期货市场高风险性的特点和以往的经验教训，按照国务院的要求，必须强化期货市场的风险管理。因此，应当在条例中增加和完善相关内容，加强期货交易所、期货公司的风险控制责任，进一步完善市场风险管理体制，特别要明确和强化交易所的一线监管职责以及期货公司对投资者保证金安全存管的要求，切实控制和化解市场风险。

　　第四，不适应贯彻落实行政执法责任制、推进依法行政的的需要。《行政许可法》的实施对期货行政许可工作提出新要求，但现有多项期货许可事项（例如营业部审批）在条例中尚缺乏相应的法律依据。另外，在实际监管工作中，特别是在对期货公司的管理过程中，亟需采取的各种必要的监管手段和行政处罚措施，由于在条例中缺乏相应的法律依据，监管部门经常遭到质疑，对违规行为的责任追究难以落到实处。

　　据此，有必要对暂行条例作适当修改，以适应期货市场发展的需要，为促进国民经济发展提供法律保障。

　　（二）此次修订的指导思想

　　此次修订暂行条例，主要本着以下指导思想进行：一是坚持“法制、监管、自律、规范”的方针，加强市场监管和风险管理。二是与国家有关法律和政策相适应，坚持依法行政，顺应经济体制改革深化的要求。三是规范与发展并重，在强化监管的同时，也强调促进期货市场稳步发展。四是此次修订采取了相对有限和谨慎的态度，对于期货市场规范发展确需修改且又具备条件的才进行修改。

　　二、期货条例的主要修改内容

　　新条例对暂行条例的“重大修改”，首先体现在名称上，即新条例在名称上去掉了“暂行”二字，表明新条例是一部规范我国已经进入正轨的期货市场的法律规范，也就是说，原来为清理整顿而采取的一些临时性措施，都被替代为适应我国市场经济条件下期货市场正常发展需要和符合国际惯例的新措施。具体主要表现在以下几个方面：

　　（一）增加规定了金融期货交易、期权交易的有关内容

　　1999年的暂行条例只能适用于商品期货交易，没有明确也无法适用于金融期货和期权交易。而且，出于当时清理整顿的需要，有些规定还与开展金融期货交易有冲突。金融期货交易和期权交易是我国期货市场进一步发展并与国际接轨的必然选择，目前国务院已经批准在上海设立金融期货交易所，因此，新条例第二条明确将金融期货和期权交易纳入调整范围：“任何单位和个人从事期货交易，包括商品和金融期货合约、期权合约交易及其相关活动，应当遵守本条例。”同时，为配合金融期货的推出，新条例还删除了暂行条例中有关金融机构不得从事期货交易的规定，并将暂行条例中有关信贷资金和财政资金不得入市的规定修改为：“任何单位或者个人不得违规使用信贷资金、财政资金进行期货交易。”这样，证券公司、基金公司等金融机构就可以进行期货交易，为推出股指期货等金融期货创造必要条件；另外，考虑到将来推出利率期货、外汇期货，商业银行等金融机构必然广泛参与，同时也为那些获得农发行贷款支持的国有粮棉企业进入期货市场进行套期保值清除法律障碍，对有关信贷资金等规定的修改是十分必要的。至于商业银行、保险公司等金融机构能否从事、如何从事期货交易，要按照《商业银行法》、《保险法》以及相关主管部门的规定执行。

　　此次修订，仍然坚持对我国期货市场实行集中统一的监督管理体制，明确了中国证监会对商品和金融期货市场实行集中统一监管，为期货市场长远发展奠定了基础，有利于解决期货市场的分割和多头监管的问题，也能够有效避免再次出现类似我国上世纪九十年代期货市场由于多头批设、交叉监管导致的混乱局面。同时，也有利于维护国家整个金融市场的健康、稳定、协调发展，保证期货监管工作的有效性、权威性和针对性，切实强化对市场的风险管理。当然，坚持和维护集中统一的监管体制并不排斥与其他金融监管部门之间的协作，新条例明确规定：“国务院期货监督管理机构应当与有关部门建立监督管理的信息共享和协调配合机制”。

　　（二）进一步完善风险控制体系，强化监督管理

　　与其他国家的期货市场一样，我国的期货市场也存在很多风险，包括违规经营风险、结算风险、投资者自身的交易风险以及市场主体的道德风险等等。在总结我国期货市场多年来的实践经验和借鉴国际惯例的基础上，进一步完善风险控制体系，强化对期货市场的监督管理，是这次新条例要解决的最主要问题之一。针对期货市场的这些自身风险，新条例主要从以下两个方面强化了市场风险控制：

　　首先，建立、健全基础性风险预警体系，以便及时发现潜在的风险问题。新条例确立了三项基础性风险预警体系：一是期货投资者保障基金。新条例第五十四条规定，国家根据期货市场发展的需要，设立期货投资者保障基金，防范不可预见的风险对投资者特别是中小投资者合法权益的侵害，形成投资者利益补偿机制；二是保证金安全存管监控体系。新条例第五十五条和第五十六条明确要求中国证监会应当建立、健全保证金安全存管监控制度，设立期货保证金安全存管监控机构，对期货市场保证金安全实施每日稽核、严密监控；三是以净资本为核心的期货公司财务监管报表和指标体系。新条例第五十八条明确中国证监会应当对期货公司的净资本与净资产的比例、净资本与境内外期货经纪等业务规模的比例、流动资产与流动负债的比例等风险控制指标做出规定，全面反映和准确评估期货公司的财务和经营风险状况，及时监测和预警财务风险隐患。

　　其次，进一步完善监督管理措施，强化执法手段。新条例比照《证券法》的有关规定，加强了三个方面的监管措施和手段：一是中国证监会在履行职责时，可以对期货交易所、期货公司等进行现场检查，可以进入涉嫌违法行为发生场所调查取证，可以查询与被调查事件有关单位的保证金账户和银行账户（新条例第五十一条）；二是期货公司不符合持续性经营规则或者出现经营风险的，经责令整改逾期未改正的等，中国证监会可以限制或者暂停期货公司部分期货业务，责令更换董事、高级管理人员等（新条例第五十九条）；三是期货公司违法经营或者出现重大风险，严重危害期货市场秩序、损害客户利益的，中国证监会可以采取责令停业整顿、指定其他机构托管、接管等监管措施（新条例第六十条）。

　　（三）拓宽了期货公司的业务范围

　　1999年的暂行条例出于当时清理整顿的需要，规定期货经纪公司只能从事境内期货经纪业务，严禁从事境外期货经纪等业务，不利于期货公司的进一步发展和壮大。新条例在建立、健全三项基础性风险预警体系和强化监管的前提下，将期货经纪公司改名为期货公司，并适当放宽了期货公司的业务范围：期货公司可以申请经营境内期货经纪、境外期货经纪、期货投资咨询以及中国证监会规定的其他期货业务，由中国证监会按照其业务种类颁发许可证（新条例第十七条）。

　　（四）明确规定标准仓单、国债等可以充抵保证金

　　在实践中，期货交易所和期货公司为解决客户在期货交易过程中流动资金暂时不足的问题，普遍存在接受会员和客户使用有价证券充抵保证金进行期货交易的情形。为防止可能带来的风险，新条例有必要对这种情况加以规范和限制，因此新条例第三十二条规定：期货交易所会员、客户可以使用标准仓单、国债等价值稳定、流动性强的有价证券充抵保证金进行期货交易，但能够充抵保证金的有价证券的具体种类、价值的计算方法和充抵保证金的比例等，由中国证监会规定。也就是说，一方面可以充抵保证金的只限于标准仓单、国债等价值稳定、流动性强的有价证券；另一方面必须遵守中国证监会的规定。这样规定，既有利于活跃市场，又能有效地避免因此而可能带来的风险。

　　（五）重新调整了对从事境内外期货交易的主体限制

　　1999年的暂行条例，对从事境内外期货交易的主体有很多限制性规定，比如：对国有企业入市的限制性规定具体到企业参与期货交易的交易品种和交易总量；对任何单位或者个人直接或者间接从事境外期货交易严加限制、从严审批；禁止期货经纪公司从事境外期货交易等等。这些限制，在当时期货市场不规范、国有资产容易通过期货市场流失的情况下是非常必要的。

　　但是，目前我国期货市场已经渐入正轨，国有资产管理体制也已经进行了重大改革，清理整顿已经结束，再继续维持这些规定反而不利于期货市场的发展。因此，新条例对上述规定作了必要修改，规定国有企业及国有资产控股的企业进行境内外期货交易，仍然应当遵循套期保值的原则，但具体应当按照国务院国有资产监督管理机构关于企业国有资产进入期货市场的有关规定执行，条例不再做具体限制（新条例第四十五条）。其他企业和个人从事境内期货交易的条件没有改变，但对他们（包括期货公司）从事境外期货交易的限制规定做了修改，只规定：国务院商务主管部门对境内单位或者个人从事境外期货交易的品种进行核准；境外期货项下购汇、结汇以及外汇收支应当符合国家外汇管理有关规定；境内单位或者个人从事境外期货交易的办法由中国证监会会同国务院有关部门制订，报国务院批准后施行（新条例第四十六条）。

　　（六）明确界定了条例所禁止的变相期货交易的具体含义

　　期货交易风险高、对社会稳定影响大，因此凡属于期货交易活动，都应当由中国证监会集中统一监管。但实践中却出现了游离于中国证监会监管之外的变相期货交易，危害很大。1999年的暂行条例虽然也明确规定禁止变相期货交易，但没有明确界定什么是变相期货交易，实际监管中难以操作，也难以取缔变相期货交易，风险隐患非常大。为了维护金融安全、整顿市场秩序，为清理工作提供法律依据，新条例第八十九条明确规定：“任何机构或者市场，未经国务院期货监督管理机构批准，采用集中交易方式进行标准化合约交易，同时采用以下交易机制或者具备以下交易机制特征之一的，为变相期货交易：（一）为参与集中交易的所有买方和卖方提供履约担保的；（二）实行当日无负债结算制度和保证金制度，同时保证金收取比例低于合约（或者合同）标的额20％的。”这就为清理和取缔变相期货交易的工作提供了法律依据。同时，考虑到应当尽量减少这一条规定对部分远期现货市场的影响，给他们一个整改的机会，新条例第八十九条第二款还规定：已经采用变相期货交易机制或者具备变相期货交易机制特征之一的机构或者市场，应当在国务院商务主管部门规定的期限内进行整改。

　　以上六个方面的重大修改，归根到底一句话：在进一步完善风险控制机制和监管制度的前提下，适当放宽限制。随着新条例的公布和施行，我国期货市场必将得到健康、稳定地发展。