胡晓义：借鉴发达国家经验 发展多层次养老保障体系

　　胡晓义：发展多层次养老保障体系的新思考——美国案例对我国的启示

　　来源：中基协 

　　以下为中国社会保险学会会长胡晓义为《美国如何支持养老》中文版一书作的序言。

　　发展多层次养老保障体系的新思考——美国案例对我国的启示

　　中国证券投资基金业协会把美国国家税收协会主席布拉迪先生（Peter J.Brady）两年前出版的《美国如何支持退休》（HowAmerica Supports Retirement）一书翻译成中文，并邀我作序，这让我倍感荣幸之余又不免有些惶恐。因为能读懂外国专业性著作并真切理解作者的思想已属不易，何况作序者还要加入自己的体验进而形成与作者思想的互动。好在我在中国养老保障工作领域浸润了25年，总算有些积淀，对国外养老金发展信息也不生疏，以一个读者的身份做粗浅评论或许还聊以胜任。

　　先说说这本书最令我印象深刻的几点：

　　第一，养老保障体系结构因时而变。作者认为，社会保障和税收递延是美国养老金体系的两大机制。这种“并联”的视角和论断，着实让我有耳目一新之感。因为按照“正统的”社保理论，政府施行的社会保障才是现代社会中职业群体退休养老的主要制度安排，1935年罗斯福新政推出的《社会保障法案》初衷亦在于此，而税收递延对退休收入的支持功能并无突出显示。但星移斗转，时过境迁，结构变异，有资料表明：1974年时，美国人退休收入中来自政府社会保障和私人养老金计划的比重分别为40%和20%，前者显然居主导地位。1978年修订《国内税收法》新增第401条K款，30多年后，有超过1亿人加入了雇主发起型退休金计划。本书也列出样本统计，处于10万美元左右（9.2万、12.2万两组）的中等工资收入者，退休后从政府社会保障获得的收入替代率为32-37%，而从享有税收递延优惠的401K计划中获得的收入替代率为33-39%，二者比重已大体相当。有人预计到2030年，二者总体比重将倒置为20%和40%。美国这种养老体系结构是否具有普遍适用性，尚难判断，但看来至少符合美国国情。中国常讲“与时俱进”，其阐发的随时空变化而谋求制度和思维更新的道理，倒是不分国别的。

　　第二，不同机制的作用方向和力度显著不同。书中样本统计表明：较低收入的退休者主要从社会保障获得收入，如在职工资水平在2万美元者，社会保障收入的替代率为67%，同时也从享受递延纳税的401K计划中平均获得9%的替代收入；而较高收入者则相反，如在职工资在23万美元者，社会保障收入的替代率仅为17%，而平均从401K计划中获得51%的替代率。为超脱哪些阶层从特定政策获益更多的争论，作者特意给本书加了一个副题——挑战关于谁受益的传统观点（Challengingthe Conventional Wisdom on Who Benefits），并强调：延税政策对不同收入群体的激励是同样的，高收入者从这一政策中获益更多并非因为其资金收益率更高，而是由于他们向这类计划投入了更多资金以期保持退休前生活水平。这种不同作用机制的效果至少启发了一点思考：社会群体的结构是复杂和变化的，任何单一的制度安排都很难统筹兼顾；就社会保障而言，穷人主要靠政府托底，富人更多靠投资，多个制度共生互补并把握好“度”，才能充分运用资源、平衡不同需求。

　　第三，延税政策从纵横两个维度调节收入分配。书中样本统计还显示：收入最高组与最低组在职薪酬差为10.8倍，经过税收调节，两组净退休收入差缩小到7.2倍。作者认为，延税政策在对不同收入群体实行公平规则的同时，也平滑了参与者一生不同阶段的收入。6组不同收入水平群体的退休收入纳税比例由低到高分别为0%、1%、6%、13%、17%和25%，即：低收入群体就业时供款少，退休收入也少，不纳税或极少纳税；而高收入者退休前更多供款，减少了许多当期纳税，退休后则多纳税，在一定程度上冲抵了之前的税收优惠，但仍比退休前纳税划算。这似乎印证了“税收不仅仅是收税”的道理，它除了为公共支出融资外还负有调节社会关系（包括当代人和代际间）的功能。因此，在重视社会保障的收入再分配机制的同时，要更充分发挥税收在横、纵两个方向上的收入平衡功能；在个人财富愈益增进的趋势下，疏通包括政府税收在内的公共政策支持渠道来引导公众理性规划个人一生收支，重要性更加凸显。

　　引入外国信息或经验，终究是要使本国有所借鉴，即以他山之石攻我之玉。所以，要谈谈这本书对完善我国养老保障体系可能带来的启示。

　　党的十九大明确提出了2020年和新时代社会保障体系建设的目标——按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。其中“多层次”概念界定了这个体系的基本构造，与国际上流行的“多支柱”概念异曲同工，但有人认为“多层次”更确切，体现了体系累积和叠加的性状。

　　养老保险是多层次社保体系建设的重点。目前，我国基本养老保险制度已覆盖9亿多人，其中城镇职工和退休人员4亿人，“基本层”（第一支柱）日益稳固。同时，职业性养老金（第二支柱）有了一定发展，在税收优惠政策支持下，约有8万家企业建立企业年金制度，2330万职工参与，基金累计结存近1.3万亿元；机关事业单位有近2000万人实行了职业年金制度，基金累计结存2200亿元，已有100多万退休人员从企业年金、职业年金中领取待遇。但不得不正视的矛盾是：企业年金、职业年金合计覆盖人数仅占基本养老保险参保职工的15%（相比之下，职业年金的覆盖面大一些，约占到参保职工的60%，而企业年金覆盖面还不足10%，差距明显，这与前者是强制建立、而后者是自愿加入的制度规定性有关），基金存量也只相当于职工基本养老保险的1/3，还不能真正起到“支柱”作用。更加滞后的是个人养老储备（第三支柱），长期处于“只闻楼梯响，不见人下来”的境况，好消息是今年4月有关部门颁布了这方面政策规定，终于“破冰”。

　　中国深化改革要始终坚持问题导向。针对制约我国多层次养老保险体系发展不充分、不平衡的矛盾，参考、借鉴美国等国家的经验，在顶层设计中需要关注几个重点：

　　其一，重新考量体系的目标架构。我国在1991年就提出了“多层次”养老保险的概念，当时对基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险三个层次比重的设想大体为6：2：1。应该说，在社保体系改革重构初期，这样的轻重摆布是符合实际的，也取得了基本制度快速广泛覆盖的积极成果。但面对新时代人口老龄化加剧、中等收入群体壮大、市场机制配置资源的决定性作用彰显等新情况，似乎有必要调整体系建设的重点——在继续巩固基本制度、实现法定人员全覆盖的同时，更多着力于在第二、三层次发展并逐步加大其所占比重。当然，这一变革必须是增量调整——在保证既有基本养老金待遇不降低的前提下，通过适当下调基本养老保险乃至五险一金费率，让渡出一定供款空间，转化为职业性养老金；坚定实施包括税收优惠在内的鼓励性政策，引导公众将更多资产转化为个人养老储备。通过公共政策与市场机制的结合、代际公平与个人终生收入自我平衡的结合，扭转过度依赖基本保障、政府承担无限责任的倾向，真正构建起多层次、可持续的养老保障体系。

　　其二，对第二、第三层次进行并联设计并快速普及。美国既有以401K为代表的职业养老金计划，又有以IRA为代表的私人养老金计划，前者面向有雇主的职业群体，后者针对自雇者，二者都享有延税政策支持。我国发展多层次养老保险体系也应在这方面作统筹安排。首先，可将现行企业年金和职业年金合并为统一的“职业性养老金”，面向所有“单位就业者”推开。按此范围，在目前参加城镇职工基本养老保险的2.9亿从业者中，有约2.3亿人属于覆盖对象；其他约6000万城镇灵活就业人员由于没有用人单位供款，仅靠个人缴费恐会降低其当期生活质量，所以不必强求加入，可以更多采用自愿性、灵活性的第三支柱作为其补充养老金的制度供给。其次，遵循同一原则安排所有单位就业者的职业性养老金制度，把目前企业年金自愿建立改为同职业年金一样的强制实施，确定每月缴费的低中高标准，逐年调整，个人选择。这既有利于快速普及，满足愈益占大头的中等收入群体的需求，也能更好体现规则公平，减少社会摩擦。再次，对职业性养老金坚持实账积累，避免将目前职业年金“半虚半实”的举措固化为制度定式，重蹈基本养老保险巨额“空账”的覆辙。最后，为所有职业群体（也许可以更大范围）设立统一账号的个人养老金储备账户，贯通第二、第三层次——单位就业者将单位和个人供款都计入职业性养老金账户，灵活就业人员和自主创业者则计入个人养老储备账户，在人员流动时，账户信息及存储资金也可随之无障碍转移。

　　其三，强化税收规范性和征管严肃性。加强税优政策支持无疑是促进第二、三支柱发展的重要举措。从《美国如何支持退休》一书所列统计数据中可略见递延纳税政策的功效。但中美两国发展阶段和环境有很大不同，如果个人所得税逃漏严重，再优惠的减免、递延政策，促进、拉动效应也不会明显。因此，必须大力加强税收征管，广泛采用工资收入与税务机关联网的银行转账方式，挤压现金支付空间，严格漏税处罚。这个外部环境优化了，加入职业性养老金和个人养老储备计划的单位和个人才能真正尝到税收优惠的甜头，提高参与的积极性和主动性。

　　总之，促进我国多层次养老保险平稳且较快发展，需要确立目标，调整结构，明晰规则，优化环境，将政府、市场、社会各方面资源组合起来共同推进。

　　中国证券投资基金业协会把布拉迪先生的这本专业著述引入中国，打开了观察外部的又一扇窗户，从中获得的新发现有助于启发我们完善养老保障制度的更多新思考。作为中国社会保障工作者的一员，我（或许还可以代表这一领域更多的同事）有足够的理由向他们致谢。

　　胡晓义

　　2018年7月9日

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责任编辑：常福强