《证券投资基金管理公司管理办法》及其配套规则修订草案的起草说明

　　为了进一步加强对基金管理公司(以下简称基金公司或者公司)的监督管理，规范公司及股东行为，完善公司治理，保护基金份额持有人及相关当事人的合法权益，证监会结合近年来基金行业发展和监管的实践，对《证券投资基金管理公司管理办法》(以下简称《管理办法》)及《关于实施<证券投资基金管理公司管理办法>若干问题的通知》(以下简称《实施通知》)进行了修订。现将主要修订情况说明如下：

　　一、修订背景和指导思想

　　作为《证券投资基金法》的配套规则，《管理办法》及《实施通知》自2004年10月实施以来，对于推动基金公司规范发展起到了重要的作用。近年来，基金业的内外部环境发生了重大变化，《管理办法》及《实施通知》的部分规定已经不能完全适应形势发展的需要，亟需适时予以调整和完善。主要表现为：一是股东资格条件过严，行业准入门槛过高，限制了外部资源的进入，不利于市场竞争和行业发展；二是基金股东持股比例限制过严，基金公司组织形式单一，股东强力支持公司发展的动力不足；三是基金公司股东、实际控制人的行为有待进一步规范，存在股东不当干预和公司内部人控制现象，公司治理亟待完善；四是基金公司的经营范围、经营模式、业务规范、运作机制有待进一步明确和完善；五是市场的发展需要监管部门继续弱化行政许可，强化综合监管，完善相关监管措施，提高监管的有效性和威慑力。

　　本次修订的指导思想是，认真贯彻落实“加强监管、放松管制”的总体思路，适当降低基金公司准入门槛和业务管制，调动公司股东、基金从业人员的积极性，着力优化股权政策、完善公司治理、增强激励约束机制，进一步推动基金行业市场化，增强基金行业活力，在此基础上加强业务规范，强化监管措施，防范潜在风险，更好地保护基金份额持有人的利益。

　　二、修订的主要内容

　　(一)简化审批、取消部分行政许可项目。

　　根据近期行政审批项目调整的要求，对《管理办法》中涉及的部分行政许可项目进行了调整：

　　一是取消对持股5%以下股东的审核，优化准入政策，推进基金公司股权多元化。现行《管理办法》对基金公司股东资格条件要求较高。随着市场发展，过高的股东资格条件妨碍了市场的充分竞争，也加剧了民间投资融资的难题。修订后的《管理办法》参照证券公司、期货公司监管经验，将非主要股东区分为两类：持股5%以上的非主要股东和持股5%以下的非主要股东。对于后一类股东，不再设定资格条件，对其变更也不再审核，改为事后备案。取消持股5%以下股东的资格条件，可以便利民间资本进入基金行业，健全资本约束、推进股权多元化，并可为今后专业人士持股以及基金公司上市预留法律空间，充分发挥资产管理行业人力资本的积极作用(修订《管理办法》第17条、第65条)。同时，为防止非主要股东通过分散持股规避监管部门对持股5%以上股东的审核，拟要求有关联关系的股东持股比例合计超过5%的，仍需进行审核(修订《实施通知》第1条第4项)。

　　二是取消了变更基金公司名称、住所、股东同比例增减注册资本等行政许可项目；将修改章程审核变更为变更公司章程重要条款审核，取消对变更章程一般条款的审核等(修订《管理办法》第65条)。

　　(二)取消主要股东持股比例和关联持股限制，鼓励主要股东为公司提供持续有力的支持，同时加强董事会、监事会建设，完善公司治理，避免同业竞争。

　　现行《管理办法》及《实施通知》要求，内资基金公司主要股东的持股比例不得超过49%，且股东之间不得有关联关系，但合资基金公司中方股东的持股比例不设上限。相对控股的股权结构容易产生内部人控制问题，而且由于主要股东无法对基金公司形成绝对控股，大大影响了主要股东对基金公司提供持续有力支持的积极性。一些主要股东出于获取控股权考虑而引入境外股东走合资道路，也容易造成合资理念的扭曲。为此，本次修订拟放宽内资公司主要股东的持股上限、取消关联股东持股的限制，即取消内资公司主要股东持股比例不超过49%的规定，允许基金公司股东之间相互持股或者有其他关联关系。同时，为保证主要股东在基金公司的地位，拟要求有关联关系的非主要股东的持股比例，合计不得超过主要股东及其关联股东的持股比例；所有持股5%以下股东的持股比例合计不得超过主要股东的持股比例(《实施通知》第1条第4项)。

　　为防止主要股东一股独大后带来的问题，拟在放开主要股东持股比例上限的同时，在公司治理方面作出相应安排，强化基金公司董事会和监事会建设，强化权利制衡。对单个股东或者有关联关系的股东合计持股比例在50%以上的，在现有独立董事不少于董事会人数三分之一的基础上，明确与上述股东有关联关系的董事不得超过三分之一(修订《管理办法》第43条第3款)。强化监事会建设，要求监事会应当包括股东代表和公司职工代表，其中职工代表的比例不得少于监事会人数的1/2。不设监事会的，执行监事中至少有1名职工代表(修订《管理办法》第47条第2款)。此外，为增强董事会决策的专业性，拟要求基金公司的总经理必须为公司董事(修订《管理办法》第43条第3款)。

　　目前基金公司主要股东包括证券公司、信托公司、商业银行等，近年来，这些机构自身或者其子公司也在开展相应的证券资产管理业务，与其控股的基金公司之间形成同业竞争，不利于资源的整合，也容易出现监管套利。为此，拟要求基金公司的单个股东或者有关联关系的股东合计持股比例在50%以上的，该股东及其控制的机构不得经营与基金管理公司相同或类似的证券资产管理业务(修订《管理办法》第41条第3款)。考虑到目前已有27家基金公司的主要股东持股比例达到或者超过了50%，为顺利推动此项政策的实施，拟实行“老人老办法，新人新办法”，即修订后的《管理办法》实施前持股比例已经达到或者超过50%的，不适用此项规定，但在原有持股比例基础上增持股权或股份比例的除外；《管理办法》修订实施后，申请设立的公司应当符合此项规定的要求(修订《实施通知》第1条第7项)。

　　(三)延长主要股东持股锁定期，强化监管措施，进一步规范股东、实际控制人行为。

　　从基金行业发展的实践来看，股权不稳定是基金公司治理方面存在的突出问题，一些股东参股或者设立公司还存在盲目性，短期炒卖股权的现象较为普遍。与证券公司控股股东5年锁定期的要求相比，目前基金公司股东1年的持股锁定期要求过短，不利于形成长期投资理念。因此，本次修订拟将主要股东的持股锁定期由1年延长为3年，引导股东形成长期投资的理念。同时，随着主要股东持股比例的放宽，可以取消股东出让股权未满3年不受理其设立基金公司或受让股权申请的限制，进一步发挥市场约束机制的功能(修订《管理办法》第40条第3款)。

　　基金公司的股东及实际控制人对公司有重要影响。在实践中，股东及其实际控制人的违法违规行为和重大变化，往往会损害基金公司的独立性和稳定性，影响基金份额持人利益。针对监管实践中存在的突出问题，本次修订对股东、实际控制人的行为予以进一步规范。比如，公司的股东、实际控制人发生变更、主要股东连续3年亏损的，应当向证监会和所在地派出机构报告(修订《管理办法》第66条)。同时，本次修订还进一步明确了对股东及实际控制人违规行为的处罚：代持股权，占有和转移基金公司资产，在证券承销、证券投资等业务活动中，强令、指使、接受基金公司为其提供配合，损害基金份额持有人和其他当事人合法权益的，证监会责令改正，给予警告，并处3万元以下的罚款(修订《管理办法》第73条)。基金公司的股东、实际控制人越过股东会、董事会任免基金公司的董事、监事、高级管理人员，干预基金公司的经营管理或者基金财产的投资运作，基金公司股东、实际控制人未及时履行报告义务的，基金公司董事会对经营管理人员的考核不符合规定的，证监会责令其改正，并对负有责任的实际控制人、董事、监事、高级管理人员以及直接责任人员等可以采取监管谈话、出示警示函、暂停履行职务等行政监管措施(修订《管理办法》第74条)。

　　(四)丰富组织形式，明确设立专业子公司和业务外包的要求。

　　目前我国基金管理人的组织形式较为单一，全部为有限责任公司形式，更没有基金公司上市。出于丰富基金公司的组织形式、为未来基金公司上市预留空间的考虑，本次修订将现行《管理办法》中诸如“出资比例”、“处分出资”等特指有限公司的表述，调整为“持股比例”、“处分股权”等有限公司、股份公司均可适用的表述。同时删掉了“自然人参股基金管理公司、基金管理公司采用股份有限公司形式的具体管理办法，由中国证监会另行规定”的相关条款，自然人参股基金公司、基金公司采用股份有限公司形式的，均可以按照修订后《管理办法》的规定办理。

　　目前我国的基金公司采取的都是“大而全”的经营模式，前、中、后台业务需要大量投入，公司承担了较重的负担。此外，有部分基金公司拟通过设立专业子公司开展一些风险相对较高的业务，但缺乏明确的制度安排。为进一步增强行业活力，拓展行业发展空间，鼓励基金公司开展差异化、专业化的市场竞争，有效隔离业务风险，本次修订增加了允许基金公司设立专业子公司、将部分业务进行服务外包的条款。基金公司可以设立控股子公司专门从事特定客户资产管理、基金品种开发、基金销售、客户服务等与基金公司经营范围相关的业务。基金公司与其投资设立的子公司及各子公司之间应当建立合理必要的隔离制度，防止可能出现的风险传递和利益冲突。考虑到基金公司设立、经营子公司尚有较多事项以及监管要求需要具体明确，证监会还将另行制定基金管理公司设立子公司的具体管理办法(修订《管理办法》第29条、第30条、第80条)。允许基金公司根据自身发展战略的需要，委托资质良好的基金服务机构代为办理特定客户资产管理、基金份额销售、登记、核算、估值以及信息技术系统开发维护等业务，并对基金公司委托办理业务以及对基金服务机构的要求作了明确规定(修订《管理办法》第31条、第32条、第77条)。

　　(五)丰富监管手段，强化监管措施，有效防范风险，维护基金持有人利益。

　　一是建立公司风险控制指标监控体系、监管综合评价体系，有效防范潜在风险。目前基金公司分化程度日益加剧，为了管理可能出现的风险、维护基金持有人的利益，同时增强监管的针对性、合理配置监管资源，本次修订增加了建立风险预警机制和综合监管评价的条款。对于相关风险控制指标、监管综合评价指标不符合规定的，证监会可以责令公司限期改正，并可以采取要求公司增加注册资本金、提高风险准备金提取比例、暂停部分或全部业务等行政监管措施(修订《管理办法》第72条)。

　　二是增加相应监管措施，丰富监管手段，提高监管威慑力。修订后的《管理办法》规定，基金公司治理不健全，严重影响公司的独立性、完整性和统一性；公司内部控制制度不完善，相关制度不能有效执行，存在重大风险隐患或者发生较大风险事件；对子公司、分支机构管理松懈，选聘的基金服务机构不具备基本的资质条件，存在重大风险隐患或者发生较大风险事件的，证监会责令其限期整改，整改期间可以暂停该公司基金产品募集申请或者其他业务申请，并对负有责任的董事、监事、高级管理人员以及直接责任人员可以采取监管谈话、出具警示函、暂停履行职务等行政监管措施。逾期未完成整改的，证监会可以停止批准增设子公司或者分支机构，限制分配红利，限制向负有责任的董事、监事、高级管理人员支付报酬、提供福利，责令更换负有责任的董事、监事、高级管理人员或者限制其权利。情节特别严重的，证监会可以采取指定其他机构托管、接管或者撤销等监管措施，对负有责任的董事、监事、高级管理人员以及直接责任人员予以警告，并处以3万元以下罚款(修订《管理办法》第75条)。基金公司的净资产低于4000万元，现金、银行存款、国债等可运用的流动资产低于2000万元且低于公司上一会计年度营业支出的，证监会可以暂停受理及审核该公司基金产品募集申请及其他业务申请，并限期要求改善财务流动性。财务状况持续恶化的，证监会责令其进行停业整顿。被责令停业整顿的，基金公司应当在规定的期限内将其管理的基金资产委托给证监会认可的基金公司进行管理。逾期未按照要求委托管理的，证监会可以对其基金管理业务进行托管(修订《管理办法》第76条)。

　　(六)加强业务规范，引导公司合规稳健运行。

　　针对当前基金公司运作中存在的薄弱环节和重点问题，本次修订在总结近年来监管经验的基础上，主要从以下几个方面提出了新的要求：一是强化稳健经营理念，防止盲目追求规模扩张和短期盈利(修订《管理办法》第50条)。二是明确董事会对经营管理人员的考核要求，引导关注基金长期投资业绩、公司合规和风险控制等维护基金份额持有人利益的情况(修订《管理办法》第43条第2款)。三是贯彻“小金库”专项治理工作的部署，提高基金公司的财务规范程度(修订《管理办法》第57条)。四是强化行业信息化建设，健全行业信息安全的基础制度(修订《管理办法》第54条)。五是加强人才队伍建设，推动行业的长期健康发展(修订《管理办法》第55条)。

　　此外，此次修订还拓宽了境外股东的范围，不再将境外股东应当具备的资产管理经验局限于管理公募基金的经验，而是拓宽到具有管理养老基金、慈善基金、捐赠基金等经验，以更好地顺应未来我国基金公司专业化投资的需要，同时明确了外资权益的认定标准，继续推动基金行业对外开放(修订《实施通知》第1条第5项、第3条)。

　　同时，证监会还对2006年发布的《关于规范基金管理公司设立及股权处置的通知》(证监基金字[2006]84号)进行了梳理，将部分确有必要保留的重要条款整合入修订后的《管理办法》及《实施通知》，比如，股东持股锁定期的要求，基金公司股权不得代持的要求，股权转让期间对公司董事会、管理层履职的要求，主要股东被停业整顿、破产清算期间对公司董事、管理层、股东履职的要求等(修订《管理办法》第40条、第49条、《实施通知》第1条第9项)。修订后的《管理办法》及《实施通知》发布后，《关于规范基金管理公司设立及股权处置的通知》将同时废止。