巴曙松：社保基金监管的现状与解决方案

　　巴曙松/文

　　近年来，我国社保基金规模以较高的速度逐年增长。其中，养老、医疗、失业、工伤、生育5项社会保险基金收入每年递增在20%以上，五项基金累计结余从1998年的791.3亿元增加到2006年的8006亿元。与此同时，截止到2006年底，全国企业年金基金累计结余910亿元，全国社会保障基金资产规模达到2828亿元。这一方面表明了我国社会保障能力在增强，但另一方面也给社保基金的风险控制及监管提出了更高的要求。自1998年劳动保障部成立基金监督司，各地陆续建立专门的基金监督行政机构。几年来，基金监督机构实现了从无到有，并组织开展了大量富有成效的工作。但同样值得关注的是局部地区的个别违规操作问题，造成较负面的社会影响。因此，有必要从制度角度，研究中国社会保险基金管理监管体制，对改革和发展的方向进行深入思考。

　　数据显示，2000年检查发现1998年的养老事业两项基金管理情况挪用173亿元，五项基金的节余是883亿元，占到20%多一点。审计署审计的2006年涉及的2918亿元基金，挤占挪用71亿元，占同期基金的2.4%，其中，99年以前的违规基金23.4亿元，扣除99年以前的更少，占到1.6%，说明基金管理逐步改善，重大的挤占挪用的情况得到初步遏制。

　　但是，社保基金监管还存在一些隐患与问题，例如地方政府违规现象频繁，部分地方没有将社保基金当作公共资金，对基金的重要性认识不够，将其作为地方性的资金。局部地方存在个别社会保险基金被挪用作财政支出和违规投资现象。据最新审计报告，目前发现违规问题金额，1999年(含1999年，下同)前发生共计23.47亿元，2000年以来发生共计47.88亿元。各地挪用社会保险基金的主要情况有：把基金用于当地建设，如建电站、修公路、建楼堂宿舍、搞开发区，有的没有利息，无法收回本金；把基金以“启动资金”、“扶持资金”的名义借给企业，企业倒闭后借出去的资金无法收回；把基金借给一些机关企事业单位或者社会团体甚至个人办经济实体，有的动用基金作

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股票，造成利息损失或投资风险等。

　　从美国、日本以及英国等国家的经验来看，对社保资金的监管主要呈现三个特征：依托完备法律法规体制实施社保基金监管；确立社保基金监管部门、监管结构，赋予执法权威；社保基金监管向专业化市场化发展。

　　因此，对于我国社保基金的监管而言，也要解决三个方面的问题，第一是提高立法层次、建立完善的法律体制，目前我国缺乏专门的社会保险法，各种行政法规缺乏统一依据。因些，需尽快由全国人大制定一部完整的《社会保险法》。

　　其次，强化监管力量，适当集中，构建主辅分明、多重监管的社保基金监管结构推进社会保险基金监管的市场化。

　　目前每年五项社保基金的收支规模超过2万亿元，监管力量与当前监督工作的需要不匹配，监督力量薄弱。可适当强化相关监管力量，以满足社保基金运营、管理的需要。在监管组织结构方面，从社保基金监管组织结构的国际发展趋势、我国现实国情及长远的制度稳定出发，可采用以法制监管为核心、适当集中的综合模式，在现有制度的基础上加强监管的集中度，以构建一个主辅分明、多重监管的社保基金监管组织结构。

　　第三，进一步推进实行社保基金的市场化运营。市场化运营以后，

企业年金的管理体制发生变化，社保经办机构不直接参与管理，企业年金按照相关规定进入资本市场运作，金融机构成为社保基金管理运营主体。监管机构可综揽全局，强化各种制度，规范市场行为，加强监督检查，进一步推进社会保险基金监管的市场化。●

　　(作者为中国(海南)改革发展研究院金融研究中心主任，博士生导师，国务院发展研究中心研究员)

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