国外可再生能源发电制度分析

　　2005年全国人大通过了《可再生能源法》，将可再生能源的开发利用作为能源发展的优先领域，要求通过制定总量目标，采取相应措施推动其发展。根据可再生能源中长期发展规划，预计到2010年和2020年，我国可再生能源发电装机规模将分别达到1000万千瓦和6000万千瓦。为此，了解和借鉴国外的经验和作法，制定我国相关的产业政策，有利于推进可再生能源产业的形成和发展。 一、国外可再生能源发电制度分析 (一)固定电价制度 固定电价制度也称强制购电法，是一个以价格为基础的政策机制。制度要求电网公司有义务以政府定价购买可再生能源发电的全部电量，具有固定电价、强制上网、优先购买、电价分摊等特点。 固定电价制度的优势在于，一是价格固定，能给开发商以价格激励，价格设定合理能够促进快速增加投资，适合于产业的初期发展阶段。二是电价简单明了，其管理与操作方便，有利于降低可再生能源项目交易成本；针对不同的可再生能源技术、不同的地区资源制定不同的电价，体现了公平和效率两个原则，有利于可再生能源的多样化。三是附加成本计算简单，可以通过分摊机制加以解决，减轻电网公司收购可再生能源电量带来的财务负担，提高政策实施的可行性。 其弊端表现在：第一，没有对供电企业可再生能源生产量的要求，使可再生能源的发展目标具有不确定性；第二，没有充分利用市场机制，不利于最大限度地降低可再生能源价格，优化电源结构和优选电源项目；第三，在很大程度上发展依赖于政府政策的持续性，而不是市场机制，政策可能因人、因事而具有不稳定性。 (二)招投标制度 招投标制度是由政府发标并管制竞争性招标过程，通过与可再生能源电力供应商签订长期购电协议去实现目标。这种机制鼓励通过多家公司参与投标竞争，不仅可以选择最有能力的公司，而且还能促使电力价格、补贴成本大幅度下降，最大限度地节省可再生能源发电投资。 招投标制度的优点，一是在可再生能源发电建设市场引入竞争，通过竞标选择最佳的投资企业，可以用较低的成本保证大规模开发可再生能源。二是政府为购电协议提供有效保证，可以降低投资企业风险，有利于利用大额的国际商业贷款。三是在项目投资、建设和经营过程中，为增加投资获利水平，投资企业想尽办法降低建设和运营成本，采用新技术与装备，提高经营管理水平，从而有利于促进产业的发展。 招投标制度的不足之处：首先，中央政府需协调与地方政府关系，大型项目的开发所有权和收益权一般归中央，地方政府没有太大积极性；其次，项目审批程序复杂，排斥了中小投资者的参与，容易造成市场垄断；第三，投资建设竞争存在着资源好的地点被最先开发和间断性开发的问题。 (三)绿色电价制度 在垄断市场中，电力公司通过开展绿色电价项目，为用户提供可选择的服务，使用可再生能源电力。美国通过绿色电力等认证来推进可再生能源发电市场的发展，获得认证的供电商可以在市场营销中使用绿色电力标志，以吸引特定的用户群选择绿色电力服务。 绿色电价制度之所以能成功，其一，它很容易被理解，用户知道购买的不只是风电，还有清洁空气。其二，用户购买绿色电力有助于提高在公众心目中的形象。其三，用户对于当地电力公司的可再生能源发电项目的信任度、产品的确切性，使得基于社区的市场开发更容易开展。 绿色电价交易的局限性在于，电网因行政区域的自然分割，供电公司只愿开发当地可再生能源并设计相应的绿色电价制度，致使开发者占据垄断地位而可能出现绿色电价不真实反映成本的问题；另一方面，供电公司没有动力降低成本、提高技术和服务质量。特别是这种方式是以自愿购买为基础，不具有法律约束，因此与公民的素质、社会文化等相关性很大，施行难度较大。 (四)配额制度 配额制度是指一个国家或地区，用法律的形式对可再生能源发电在总发电量中所占的份额进行强制性规定，是一个以市场为基础的、公正的、不需要政府进行投资和管理的政策模式。供电公司通过市场寻求最低成本、最高效率和最灵活的方式来完成配额标准；政府的角色简化为制定目标、监督政策的执行和实施有效监管等。 配额制度的优势在于，第一，发展目标明确，既保证了在较长时期内实现可再生能源的量化发展目标，又保证了可再生能源发电的市场需求，增强了投资、开发和设备供应商的信心。第二，绿色证书交易具有灵活、流通性好的优点，营造了公平竞争的市场机制，有利于形成统一市场，促进地区间的资金与资源交流，使可再生能源资源的开发利用在更大范围内实现优化。第三，政策的框架结构具有稳定性，政府通过最低程度的行政参与来推动实现可再生能源目标，有利于降低管理成本；第四，配额制体现了可再生能源电力的外部价值，合理解决了其与常规电力的差价分摊问题。 配额制度也有缺陷，一是不能最大限度地开发利用可再生能源。配额相当于设定了可再生能源电力发展的上限，必须进行不断的调整；二是价格完全取决于市场竞争，有可能使大企业集团处于优势地位甚至产生垄断，限制和排斥了中小投资者进入可再生能源发电市场，不利于长远发展；三是需要客观公正的认证、有效的监督和强有力的惩罚措施和手段，加大了监管的成本；四是由于份额标准的确定、可交易的市场体系的建立、处罚标准的制定等都比较复杂，使得制约配额制度施行成功的因素多元化。 二、国外可再生能源发电制度实践 (一)德国的固定电价制度 1990年的德国电力供应法案，要求风电、太阳能、水电和生物质能按居民电力零售价的90%执行，此外还实行投资直接补贴、低息贷款等政策。2000年的德国《可再生能源优先法》明确了分类电价制度，固定电价实际上成为项目融资的担保，十分有利于中小企业的项目融资。 目前，德国是世界上可再生能源发展最快的国家，成为世界规模最大的风电和太阳能市场之一。2005年，德国可再生能源发电量已占总发电量的10%左右。德国风电装机居世界第一，风能技术研发政府投入约20亿美元，使德国风电机装备制造能力和水平居世界先进行列。 (二)英国的配额/招标系统 1990年英国开始实行非化石燃料公约计划，通过连续性的招标购买活动，促进了可再生能源发电的发展。到1997年，实际完成合同可再生能源发电装机44万千瓦，平均电价下降了19.5%。但还是没有完成政府的可再生能源发展目标，其原因主要是由于地方政府的阻力，而政策本身设计的缺陷也造成了实际操作中存在恶性竞争的现象。2002年，英国废止了化石燃料公约，实施了《新可再生能源公约》，要求供电公司必须购买一定比例的再生能源电力，同时建立了可再生能源交易制度和市场。 (三)澳大利亚的配额制度 1999年底，澳大利亚宣布国家可再生能源发展目标，到2010年可再生能源发电量将增加到255亿千瓦小时，相当于全国总发电量的12%。2000年澳大利亚绿色证书交易系统正式运行，可再生能源发电得到了迅猛发展。2002年太阳能发电系统的总销售额达1.8亿澳元，风电新增装机19.3万千瓦，总投资达35亿澳元。截止2003年6月，正在开发的可再生能源项目超过了500万千瓦。 (四)美国的配额制度 美国有12个州实施可再生能源配额制，普遍得到了可再生能源公司和民众的支持，德克萨斯州最为成功。1998年克林顿政府提出的综合电力竞争条例，设立了可进行交易和存入银行的可再生能源信用证，提高配额制度的灵活性和效率，信用证的价值为1.5美分/千瓦小时。此外，美国还有6个州实行公共效益基金政策，但各州的具体做法和收费标准不尽相同，实践证明这是一种有效的筹集资金用于可再生能源发电的手段。 (五)丹麦的补贴转配额制度 丹麦是世界上最早进行风电研究开发的国家之一。现在，丹麦的风电机组制造业处于国际领先地位，是世界最大的风电技术开发和制造中心。过去丹麦对风电实行的购电价格规定为零售电价的85%，到1999年议会废止了固定电价政策，推出了通过交易绿色电力证书即配额制度。丹麦为使风电投资具有吸引力，还实施了各种形式的优惠政策，包括对风电机组制造厂商和风电场业主给予直接补贴、税收优惠和资助等。 (六)荷兰的绿色电价制度 2000年荷兰电力总消费的3%来自可再生能源，大约30%的居民自愿购买了绿色电力。1998年荷兰颁布的新电力法令，引进了绿色证书计划，规定用户有购买最低限量的绿色电力的义务。根据计划，每向电网中输入100万千瓦小时的可再生能源电量厂商就会获得一份绿色证书。达不到要求的公司要支付5分荷兰盾/千瓦小时的罚金，绿色证书的市场价格为3—5分荷兰盾/千瓦小时。 三、实践效果分析及启示 从国外各国的实践情况来看，政府定价制度适应了绿色电力发展初期的需要，是应用得最为广泛、最成功的制度。但这些国家可再生能源成本与价格的大幅度降低，主要得益于可再生能源发电技术的进步和发电规模的扩大。随着可再生能源发电技术的成熟和市场规模达到一定程度，政府定价制度缺乏市场机制的弊端将会显露出来。相对于政府定价制度，绿色电价制度属于新型的市场模式，其灵活的市场机制已经体现出其强大的生命力，目前以美国德克萨斯州和澳大利亚的绿色电力市场最为成功。此外，英国、丹麦、荷兰等国也开始引人配额制度，这些充分说明基于配额制度的绿色电力模式符合可再生能源市场的发展趋势。 综上所述，目前鼓励可再生能源发电的政策制度各有利弊，强制配额制度偏重于市场的作用，固定电价制度是把政府推动与市场机制结合起来，绿色电力制度则是发挥公众意识的作用，而招投标制度适于可再生能源发展初期，以较低成本推动大规模可再生能源发电。各国的政策变化，呈现出与当时各国可再生能源产业发展状况相适应的关系，也体现了与国际接轨的趋势。因此，我国在制定鼓励可再生能源发电政策时，也应该根据可再生能源发电产业发展的不同阶段，充分利用各种可再生能源激励制度的利，而避其弊，设计与社会、经济和法律环境相适应的激励机制，以此促进可再生能源产业的快速、健康、稳定的发展。