中债资信主权与国家风险团队分析师 张珊珊
英国留欧公投刚刚落下帷幕，退欧派大胜留欧派，获得51.9%的支持率。公投结果“出乎”市场意料，英镑兑美元汇率经过前几天的大涨又大跌至三十年来最低。公投结果尘埃落定之后，市场普遍关注下一步英国政府对此的回应和政策取向，那么，公投是否意味着退欧已“既成事实”？对于退欧，英国政府和议会的态度如何？未来英国政府有哪几种可能的政策路径？
一、公投是否意味着退欧已“既成事实”？
从立法效果来看，不同国家公投的立法效果不同，大概可以分为两个类型。一种公投是重大决定由公投决定，并且具有法律效力，除非举行新的公投推翻前一次公投结果。例如，瑞士和法国。另一种是公投只是测试民意的一种手段，结果并没有法律效力，最终由政府和议会来做决策，英国就是这种情况。
从法理上来说，英国公投结果并不直接形成退欧立法效果。英国公投结果对政府和议会并没有约束力，即使公投结果退欧，最终依然由政府和议会来决定是否真的退欧。英国公投制度与瑞士不同，瑞士所有公投结果都有法律约束力，除非公民发动再一次公投推翻前一次公投结果。但是英国公投只是测试民意的一种手段，议会并不绝对受公投结果的约束，但是拒绝一个明确的结果几乎也不大可能（Harry T． Dickinson，2011）。实际上，英国是不成文宪法国家，从法理上来讲，任何一种公民投票都仅仅是咨询性质，议会可以依据也可以不采纳公投的结果，议会拥有最终裁量权，但是下议院是由民众选举产生，需要对民众负责，所以议会将慎重对待公投的结果。
二、对于退欧，英国政府和议会的态度如何？
综上可知，英国任何一种公民投票都仅仅是咨询性质，议会拥有最终裁量权，那么政府和议会的态度是怎么样的呢？此次正式公投中，议会的票数统计尚未知晓，但是可以从议员主张，以及针对议会的调研结果看出端倪。
从议员主张来看，政府和议会的大多数仍主张留欧。下议院席位的95%被留欧派为主的政党占据。2015年大选获胜的保守党拿到了650个议会席位的330个，成功独立组阁，保守党党魁卡梅伦是坚定的留欧派。拿到232个议会席位的第二大党工党也是亲欧派为主，获得了56个席位的苏格兰民族党更是对欧盟情谊深重。议会总席位的95%被这三大党派占据。并且2015年大选中，鼓吹脱欧的英国独立党惨败，只获得了一个席位。
从调研结果看，超过72%的下议院议员支持留欧。2016年6月5日镜报针对议员的调查结果显示，650位下议院议员中有470位议员表示支持留欧，占比超过72%，支持退欧的议员占比不足24%。其中，执政党保守党中177名议员支持留欧，135支持退欧，18人未定；第二大党工党中，216名议员支持留欧，10人支持退欧，4人未定；拥有第三多席位的苏格兰民族党，56个议员中54人支持留欧。从党魁的态度来看，只有民主统一党和英国独立党党魁支持退欧，其他党派的党魁都支持留欧。
一般而言，议员会在调研中真实且谨慎地表达自己的政治主张，因为针对议员的调研结果显示了议会的主张，影响力也远大于普通抽样调查。所以，从6月初的议员调研结果是可以部分窥见政府和议会的态度。
表1 议会中主要政党席位分布以及对欧盟态度
三、未来英国政府有哪几种可能的政策路径？
1、完全不承认公投结果，坚决留欧。即英国政府单方面宣布不接受公投结果，宣布与公投无效。这种做法过于偏激，英国作为民选政府，在大事决策上采取公投方式是为了检测民意，公然反对民意的结果可能民众对政府不满，轻则下次大选民众不再投票给这届议员，重则可能导致英国政治、经济社会动荡。
2、完成承认公投结果，立刻退欧。即英国政府单方面宣布退出欧盟，宣布与欧盟相关条约无效，重新制定条约规则。这种较为激烈的做法不仅会对英国现行的政治、经济、社会制度等产生巨大冲击，还会严重恶化英国的国际声誉，故英国采取这种做法的可能性比较小。
3、承认公投结果，温和退欧。退出欧盟的过程史无前例，必定复杂且漫长，给政府在退欧实际操作过程中留下了很多操作空间。加入欧盟组织是与欧盟签订以《马斯特里赫特》条约为主的一系列复杂而庞大的条约体系，涉及国家的政治、经济、社会等各个方面。历史上尚无退出欧盟的先例，“退出欧盟”只是一句政治口号，真实的退欧操作必然涉及到这一系列复杂而庞大的条约体系修改与重订。英国政府采取通过谈判部分修改欧盟相关条约，实现温和或“部分”退欧的可能性较大，这一方式将给英国政府和议会留下较大的可操作空间。例如，英国政府可仅就象征性较强或民众较为敏感的部分条约进行谈判和重订，同时保留大部分原有条约；还可以通过修改原则性条款，而在具体实施细则等方面保留原条约的实质等方式，在满足民众退欧情绪性诉求的同时，尽可能减少退欧可能带来的实质性损害，实现“明修栈道，暗度陈仓”的目的。最终退欧的程度和具体路径，可能最终取决于英国内部，英国与欧盟不同力量的角力。
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