外管局副局长李超：找准资本项目管理平衡点

　　专访国家外汇管理局副局长

　　作者/《中国外汇》编辑部

　　实现资本项目可兑换，可以促进资源有效配置，增强本国经济金融对外开放程度，提升本国在世界经济中的地位。但作为中国金融改革的重要一步，应如何推动资本账户开放，各方一直争论不休。

　　事实上，进入新世纪后，特别是最近十年来，随着中国参与国际分工的深入，我国的资本管制发生了许多重要变化，资本账户开放进程启动，并迈出了不小的步伐；只不过，目前资本账户开放进入了一个关键的节点，即推动资本账户开放的有利条件更加显而易见，但面临的风险敞口也不容小觑。在这种形势下，到底是采取稳健的态度还是积极进取的态度来推动改革，又应如何处理好资本账户开放与利率、汇率改革和人民币国际化等相关金融改革的关系，就成为社会关注的焦点。

　　战斗在“资本”监管第一线的国家外汇管理局副局长李超对资本项目可兑换问题有着更为透彻的认识和更加客观的判断。在接受《中国外汇》的专访时，李超表示，逐步实现人民币资本项目可兑换是符合我国长远发展利益的。

　　C=《中国外汇》 L=李超

　　C：关于资本项目可兑换有很多种提法，包括资本账户开放、资本项目可兑换、人民币可兑换等，对此应该怎么理解？

　　L：我们所说的资本项目或者资本账户，按照国际货币基金组织[微博]的概念，是国际收支平衡表中资本与金融账户的总称。一直以来，关于资本项目可兑换的提法很多，这几个概念有细微的区别。这几个可兑换或开放，按照人们惯常的思维理解，应该是“完全可兑换”， 即对有真实交易背景开放的同时，对没有真实交易背景的也开放，什么都不管、最多有个记录；而按照我们经常提的“基本可兑换”来说，则是指对个别项目或环节还存在管制。

　　这里需要澄清与资本项目可兑换密切相关的两个概念，一个是人民币国际化，跟可兑换是有区别的。人民币国际化是指人民币在国际上成为被普遍接受的可兑换货币。在推进人民币国际化的过程中，人民币自由兑换是人民币国际化的重要前提，但两者既非充分也非必要条件：人民币自由兑换并不必然意味着人民币就可以成为国际货币；同样，国际化货币也不见得就一定完全可兑换，如上世纪六、七十年代的日元、德国马克，已经国际化了但没有达到完全可兑换的程度。所以对人民币来说，并不是要完全可兑换了才能国际化。

　　还有一个概念是人民币可兑换与自由浮动汇率制之间无固定关系。比如香港是固定汇率但港币可自由兑换，日本对日元汇率常有干预但日元是可兑换货币。

　　C： 资本管制的方式可基本分为行政性手段和以市场为导向的手段。中国在实践中是如何运用的？

　　L：所谓市场化手段，是采取税收或类似税收的方法，如对外国人取得或转移的国内资产进行征税，或对短期资本征收一定的无息准备金等限制资本流入流出，以托宾税为典型。阿根廷曾采用托宾税的方式，但使用效果存在疑问。

　　所谓行政性手段，一般采取行政审批和数量控制等方法，如：对一些资本交易实行限制，或对资本流出入设置一定的限额来限制跨境资本流动的规模。

　　具体采用哪种方式进行资本项目管理，不仅取决于一国国际收支和宏观经济等因素，还与该国金融市场发展阶段以及相关政策的审慎考虑有较大的关联度。我国目前主要是采用行政性手段进行管理。根据资本项目交易可能引发的潜在风险，我国资本项目外汇管理模式大体上分为三类：对于风险不大、流动性不强的业务，主要采取基本放开的合规性审核、登记或备案的管理模式，如直接投资外汇管理；对于风险较大、流动性较高的业务，主要使用额度管理和行政审核等管理模式，如证券投资业务管理；对于潜在风险较大的业务，如外债等，实行较为严格的逐笔审批或限制管理模式。

　　C：一提到资本项目管理部门，大家的第一反应就是外汇局，资本项目管理具体涉及哪些部门和环节？

　　L：资本项目管理主要体现在交易环节(或称准入环节)和汇兑环节，交易环节的管理包括发改、商务、金融监管等部门，汇兑环节是外汇局在管理。举个简单的例子，一个外国人想买中国的A股，能不能允许他买股票就属于交易环节，属于证监会[微博]管理；若证监会允许他买，买之前还存在一个汇兑环节，即外币兑换成人民币的环节，属于外汇局管理。资本项目可兑换就是在所有的子项目、分项目上对其交易环节与汇兑环节都不加以限制。所以，资本项目可兑换不完全是外汇管理部门的事情，还需要机关部门协调一致。

　　C：实现人民币可兑换是我国外汇管理体制改革的长远目标。近年来，外汇局采取了哪些措施推动资本项目可兑换进程？

　　L：从国际经验看，一般在实现经常项目可兑换3～6年后，实现资本项目可兑换。1996年12月，我国实现经常项目可兑换，但接下来发生的亚洲金融风暴，延缓了我们资本账户的开放进程。为推动开放，这些年我们做了大量工作，取得了一定成效。近年来的举措包括：改革境外放款和对外担保管理政策、便利境外投资和后续融资、取消一些不必要的行政管制等。特别是对境外投资资金来源，过去都要审查，看是不是合法，现在都不查了，只要是正当渠道来的外汇，并且有合适的项目去做都可以接受。此外，还实施了QDII和QFII制度，外债管理也进行了改革，并开始推进跨境贸易人民币结算和资本项下人民币业务。

　　C：资本项目可兑换有没有明确的标准？当前中国的资本项目可兑换达到了怎样一个水平？

　　L：根据国际货币基金组织的汇兑年报，资本项目交易分为7大类11项，并可进一步细分为40小项。针对这7大类11项40小项，我们持续对我国的资本项目可兑换水平进行了评估。不过，这是一种定性的评估，无法精确。从近期的评估结果看，不可兑换的有10项，主要是资本市场方面的；其它30项，或者说75%的资本项目交易，都达到了部分可兑换以上的水平。

　　需要指出的是，中国的资本项目可兑换有一定的特殊性，人民币资本项目可兑换程度在实际经济活动中可能比评估结果更高。如实践中境内居民在境外通过各种渠道和方式购房、购买证券等，虽然目前并未开通正规渠道，但事实上已经存在。在直接投资方面，FDI和ODI的开放程度较高，甚至比OECD国家还高。

　　但仍需承认，虽然部分可兑换达到了75%以上，但从交易量方面衡量还是比较小的，因为比较大的市场，如股票、债券、衍生工具、跨境信贷等跨境流动量大的资本项目还没有开放。所以，从定量的角度来衡量，我们开放的比例是比较小的。资本项目可兑换的下一步主要是在资本市场，如果证券业务放开了，资本项目可兑换程度会提高许多。

　　C：我们注意到，2008年金融危机爆发之后，IMF[微博]不再坚持对资本项目可兑换的强制要求，认可资本管制是“正当工具”。您怎么看待资本管制的效力？

　　L：从方向上看，IMF还是认为资本项目要逐步实现可兑换，但近期已赞同采取适当的管制措施。1997年亚洲金融危机和2008年国际金融危机时期，我们出台的应对危机的一揽子外汇管理措施，对抵御金融危机冲击发挥了一定作用。

　　但国际经验表明，对资本管制的作用不能高估：资本管制短期内有效，但持续时间一般在6个月左右；从中长期看，资本管制能改变跨境资本流动的期限结构，但难以改变总规模。这已被智利、巴西、日本的实践所充分证明，对此我们应该有清醒的认识。

　　C：就资本项目可兑换而言，不同国家采取的方式千差万别。您认为中国能从它国资本项目开放的历程中吸取哪些经验和教训？

　　L：英国在1979年撒切尔时代，一次性废除了所有资本管制。英国的资本账户开放虽然激进，但相当成功。日本1964年实现了经常项目可兑换，但之后对资本项目可兑换的管理过程较为复杂：以1980年颁布的外汇与外贸管理法为标志的资本项目基本可兑换的实现，耗时16年；而以1998年颁布的外汇与外贸法为标志的资本项目完全可兑换的实现，则耗时34年。总体而言，日本采取了渐进的可兑换之路。俄罗斯是另外一种情况：先宣布，再实施。俄罗斯于1992年实现经常项目可兑换，2003年就确定了“自2007年起取消境内资本流动的全部限制，最终实现卢布的完全自由兑换的目标”，并于2006年放开了资本账户，提前半年实现了本币自由兑换。但实际上俄罗斯并没有做得那么漂亮，在直接投资和证券投资领域还有很多管制。

　　德国在上世纪六十年代面临的情况与我国近些年的情况有类似之处，即可兑换进程与外部升值压力、经济占比较大的出口行业竞争力等问题交织在一起。当时德国国内的争论也很大，但德国比较稳妥地处理了可兑换与马克渐进升值的问题，并实现了产业升级。所以，德国马克可兑换进程更值得我们研究和借鉴。

　　研究这些国家的开放历程，我们可以得到四点启示：

　　一是推进资本账户开放的先决条件是相对的：并不是要等到宏观经济稳定、健康的金融体系、市场主体抗风险能力强等各种条件都具备后再来推进资本账户开放。

　　二是推进资本项目可兑换与改进监管、加强风险管理并行不悖。推进资本项目可兑换并不是一味放弃监管，而应注重加强审慎监管和金融体系的发展，以降低风险；反过来，推进资本项目可兑换也为金融体系发展和完善金融监管提供了新的动力和要求。

　　三是要消除对资本项目可兑换的恐惧感。资本账户开放可以有力地推动本国货币、金融机构以及金融市场的国际化和竞争力，有效利用国内外两个市场，进一步提升本国在国际经济金融中的地位和影响力。

　　四是资本项目可兑换的程度是相对的。资本账户开放后，政府对涉及国家安全和公共利益的领域仍然可以保留一定的管制，如英国、俄罗斯等欧美国家对FDI的安全审查制度。另外，即使宣布可兑换了，仍可采用一些临时性的措施进行管制。如在国家经济，特别是金融部门受到资本流动冲击时，可针对跨境资本流动采取临时性的资本管理。另外，对洗钱等非法跨境交易或汇兑行为，各个国家也都依然保持着明确的管制。

　　C：我们看到，国内学者和官员在推动资本项目可兑换的步骤、力度和节奏方面一直有争论，不能达成共识。您怎么看待这个问题？

　　L：当前，我国已成为世界第二大经济体，进出口规模居世界第二，涉外贸易投资活动十分活跃。促进有利于贸易投资便利化的相关资本项目改革，对服务实体经济又好又快发展有积极的作用。另一方面，从国际经验来看，新兴市场经济体面临的外部冲击主要来自债务的不可持续和金融开放过度；此次国际金融危机也告诉我们，金融衍生产品是有风险的，即使是消化金融风险能力较强的美欧等发达国家也难以避免受到冲击。因此，虽然我国财政金融状况相对稳健，对外的债务率、负债率和偿债率等主要外债风险指标也在国际安全线以内，但还是要防止外债和金融衍生产品脱离实体经济支撑而过度扩张。为此，需保持对上述领域的适度监管，将潜在风险控制在经济运行所能承受的范围内。

　　C：在本期《中国外汇》卷首语中，您提到管理上存在“父爱意识”，体现在哪里？您认为目前资本项目管理还有哪些观念和问题有待解决？

　　L：“父爱意识”是管理理念的问题。实践中我们往往对企业的盈亏操心很多，但股东才是应该操心企业的 “父母”，我们应该操心的是资本项目外汇管理的目标，不应该把精力放在项目或交易是亏是赚这些问题上。

　　另外，我们还在管理重点和信息化方面存在不足。比如管理重点不清晰。我们要区分哪些是重点和关键环节，哪些无关紧要，并要抓好重点和关键环节。还有信息化水平不高，有效性较差的问题。现在包括一些核心的数据都是用落后的手段在采集，并且存在数据不全面、分散等问题。2010年我们开始做数据综合利用工作，今年决定将数据综合利用平台改成跨境资本流动监测系统，希望能有较大改进。此外，事前、事后监管的关系不明确也是一个问题。

　　C：您认为应怎么解决这些问题，以更好促进资本项目可兑换进程？

　　L：资本管理本身纯粹是成本，收益体现在宏观端。因此需要我们找好平衡点，既要保证宏观层面不出问题，又要尽量降低管理成本。我认为，今后的改革目标要着力提高管理的有效性。管理的有效性就好比拧阀门，应是使多大劲就出多大水，这样的管理才有效；如果使很大劲但出水没有变化，就说明没有效果。具体而言，资本项目的法规尽可能简明、清晰，管理方式将以登记备案为主、审批为辅，推进以主体监管为主要方向的资本项目系统整合。提升资本项目管理与监测方面，主要是构建高效简约的资本项目管理与监测系统，目标是要做到及时、统一、简洁、可用。