地方政府如何化解债务与融资平台生死攸关

　　来源：PPP知乎

　　作者：丁伯康 王蓬

　　导读：

　　一、平台公司是地方政府债务形成的重要载体

　　（一）资金短缺是平台公司代政府举债的重要推力

　　（二）不规范运作是平台公司背负政府性债务的原因

　　（三）平台公司债务成为政府隐性债务的主要组成部分

　　二、地方化债中带来融资平台生存难题

　　（一）资金短缺是地方融资平台的主要瓶颈

　　（二）债务循环是地方融资平台生存的难题

　　（三）惯性思维是地方融资平台转型的阻力

　　（四）经营管理能力是融资平台发展的障碍

　　三、地方政府化债关系融资平台未来命运

　　（一）地方政府化债倒逼融资平台顶层设计

　　（二）地方政府化债倒逼融资平台债务重构

　　（三）地方政府化债倒逼融资平台解放思想

　　（四）地方政府化债倒逼融资平台发展转型

　　2014年以来，尽管针对地方政府债务管控的政策不断出台，但并没有从根本上遏制住地方政府的融资冲动。同时，由于历史形成的地方政府存量债务，在规模、结构以及形成原因等方面，没有彻底调查清楚，造成了地方政府存量债务化解与政策之间的脱节。近年来，随着地方政府融资余额的快速增长，地方政府的债务风险和财政风险也呈现出迅速扩大的趋势。

　　国务院、财政部先后出台了一系列关于地方政府债务管控的政策，对地方政府举债和地方融资平台的运作进行规范，其中包括《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）、《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）等。上述政策对地方政府违法违规融资进行了全面封堵，同时对地方融资平台的融资和运行，也带来了直接的约束。

　　特别是财政实力相对薄弱的地区，在沉重的债务压力面前，地方政府不仅需要积极面对日渐严重的债务风险，同时就增强财政偿付能力和经营城市而言，地方融资平台的生存和发展问题，也必然成为要统筹兼顾解决好的一大问题。

　　一、平台公司是地方政府债务形成的重要载体

　　（一）资金短缺是平台公司代政府举债的重要推力

　　1994年的《预算法》要求地方政府不准发债券，列赤字，中央政府主要采用国债转贷的方式解决地方政府的资金缺口问题。2008年全球金融危机后，4万亿的经济刺激要求地方政府筹集大量资金，2009-2011年，中央政府每年代地方政府发行2000亿政府债。2011年《地方政府发债试点办法》出台，首批上海、广东、深圳、浙江可额度内自行发债，财政部代办还本付息，后逐渐将试点范围扩大至10个省市，政府债券逐渐扩容，但杯水车薪。从实际数据来看，1993年地方政府收入占78%，支出占71.7%，分税制改革实施后地方政府收入降至全国财政收入的44.3%，而支出仅下降了2个百分点。鉴于2015年前我国《预算法》不允许地方政府发行债券或者列赤字，面对如此巨大的资金缺口，地方政府债务往往由政府融资平台出面形成。

　　（二）不规范运作是平台公司背负政府性债务的原因

　　平台公司作为地方政府“天才般的创造”，在提速城镇化建设，促进地方产业投资等方面发挥了重要的资金抓手作用。但平台公司的融资能力主要源于地方政府的资产支持和财政信用背书，在资金使用方面并无太多的自主权，成为了地方的“钱袋子”、“第二财政”，甚至账上没有隔夜钱。在“财政保运转、城投保发展”的思路下，囿于自身造血能力不足，平台公司只能通过“滚雪球式”的开展投融资运作，资产总量和债务规模不断增长，积累了大量政府性债务。

　　（三）平台公司债务成为政府隐性债务的主要组成部分

　　从政策导向来看，尤其是国发〔2014〕43号文后，中央计划通过督导地方政府建立“借、用、还”一体化政府债务管理机制，严格控制债务规模和负债成本，抑制地方政府性债务无序和不计成本地扩张，并希望通过债务甄别和置换来解决包括地方融资平台代政府举债融资的问题。但由于地方政府对2014年债务清理和甄别的政策，在理解和统计上报方面存在偏差，导致实际的存量债务远大于经甄别纳入置换的债务。不少债务被人为地划归地方融资平台，隐瞒了下来。此外，这几年债务置换的进度不快，加之2015年以后各地平台公司举借的政府性债务爆发式增长，种种原因导致平台公司存量债务总额居高不下，偿债压力明显加大。

　　二、地方化债中带来融资平台生存难题

　　（一）资金短缺是地方融资平台的主要瓶颈

　　近年来，经济新常态使得我国宏观经济从高速发展调整到中高速发展，告别过去30多年10%的高速增长，变化到7%左右甚至以下，必然带来政府投资强度的减弱，但是我国新型城镇化进程依然会持续。 “十三五”期间，即到2020年，要解决约1亿进城农业人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区就地城镇化的问题，要实现“三个一亿人”目标，至少需要40万亿元的城市建设投资，即每年需6至8万亿元的投入。而大量基础设施投资的产生，地方经济社会发展的投入，战略性、新兴产业的培育与崛起，无一不需资金的推动。

　　此外，近期湖南耒阳、安徽六安、内蒙古通辽发生的公职人员欠薪、债务实质性违约等事件持续酝酿，管中窥豹可见一斑，各地政府性资金紧张已成不争的事实，存量债务的还本付息需要大量的资金。在资金短缺长期存在，地方融资平台发展也离不开资金支持的现实面前，这不仅直接考验各级政府和地方融资平台资源、资产、资金和资本的运作能力，同时也成为了地方融资平台生存和发展的主要瓶颈。

　　（二）债务循环是地方融资平台生存的难题

　　存量债务化解是摆在地方政府和融资平台面前的一个共同难题，相比于过去到期要偿还政府债务，一直是十个坛子九个盖，东挪西借最终盖上。现在严厉管控地方政府举债融资以后，政策允许的地方政府融资渠道非常有限，靠资金腾挪化解到期债务愈发困难，抛开彻底化解债务，单就平缓债务、实现债务的可循环，已成为一种奢求。

　　目前我国地方政府融资平台数量已突破一万家，绝大多数的地方融资平台在脱离政府信用背书以后，并不具备独立融资或偿债的能力，加上绝大部分地方融资平台缺乏稳定的收益，基本是依靠政府财政支持和滚动融资，才能维持资金的平衡，因此要及时、足额的偿还存量债务，风险相对较大。

　　根据中国社科院财经战略研究院发布的《中国政府资产负债表2017》显示，从2010年至2015年，如果计入社保基金缺口的参考值，政府总负债从约40万亿元增至约70万亿元；如果不计入社保基金缺口的参考值，政府总负债从约30万亿元增至约60万亿元，5年间分别增长了约70%和约100%，说明政府负债规模还在较快增长。地方融资平台在政府性债务及融资功能剥离以后，举债偿债的负担不但没有放松，相反因借新还旧、拆东墙补西墙而压力更大。不少地区的地方融资平台，正面临越来越大的生存压力。

　　（三）惯性思维是地方融资平台转型的阻力

　　纵观平台公司发展的过程，早期地方政府往往是为了项目融资而搭建平台公司，除了以融资为目的，一般不会去考虑它的市场化经营问题。加上平台公司成立伊始，核心人员绝大多数来自于政府部门，公司的管理体系和方式，也多采用具有强烈政府色彩的管理体系和方式，平台公司的重大投资决策、融资计划、项目来源以及人事任免权等均由政府领导决定。

　　长期以来，平台公司已经失去了在政府面前的话语权，俨然已经成了政府部门，长期习惯于被动的任务式管理，甚至已经不再具备作为企业所应有可持续发展的市场竞争力和成长性基因。地方政府和职能部门主要领导也习惯了把平台公司视作资金抓手和项目抓手，通常不考虑其可持续运营发展。在如此理念下，政企分离、市场化转型、企业的经营和投资等，已变得尤为困难。政府主要领导和平台公司负责人的惯性思维，已成为平台公司转型的最大阻力。

　　（四）经营管理能力是融资平台发展的障碍

　　当前，我国经济社会发展已经进入中国特色社会主义的新时代，新时代更关注高质量发展，要求我们注重战略思维和结构优化，强调提质增效，避免随波逐流，政府投资项目需要质量型差异化的集约增长，取代速度型模式化的粗放发展。当前不少地方政府投资项目在规划、可研、立项、土地配套、投融资、建设和管理等各个环节不同程度地出现盲目决策、脱离实际和人为造城的现象，直接导致投资成本上升和投资效率下降。

　　地方融资平台业务既涉及政府性投资项目的融资、建设、运营和管理等方方面面，也涉及到国有资本的投资和运营管理以及在竞争性行业的投资和运营。因此，需要通过各种投融资和市场经营活动的开展，不断提高地方融资平台公司在基础设施和公共服务领域的管理和服务水平，提高它们在市场化经营和企业运营管理方面的水平。

　　过去由于大量的地方融资平台脱胎于政府部门，按照行政化管理方式运作，缺乏市场竞争意识和相应的资产经营与管理水平，地方融资平台的管理体制和运行机制问题、国有资本投资和运营效率问题、人才培养和激励问题等已成为约束地方融资平台健康发展的障碍。

　　地方融资平台未来能做什么？

　　根据中国现代集团现代研究院发布的《地方政府融资平台（1.0-5.0）版本说明书》，地方融资平台公司因为不同的运行管理水平，在职能定位、业务布局、运营管理等方面也不尽相同。

　　地方融资平台需要重新对自身的发展和功能进行定位。比如：

　　剥离政府融资职能后，平台公司在建设、运营、投资、开发、资本运作等其他领域是否有新的突破口？

　　为了涉足这些领域，地方融资平台需要打造什么样的核心竞争力？

　　整合哪些资源？

　　建立什么样的组织运行机制？

　　匹配哪些人才？

　　制定哪些相适应的制度流程？

　　以上这些都是地方融资平台在转型和发展定位过程中一并需要解决的问题，否则地方融资平台的转型和发展就会沦为空谈，甚至在发展的道路上使自己陷入绝境。

　　三、地方政府化债关系融资平台未来命运

　　（一）地方政府化债倒逼

　　融资平台顶层设计

　　地方融资平台的转型离不开政府支持，特别是政府性债务的划断，其中最关键是要明确政企债务、重塑政企关系，打造独立的市场经营主体和核心竞争能力。通过有效划断地方政府与地方融资平台债务关系，使平台公司轻装上阵；通过政企分离和政资分离，将平台公司从政府的附属机构转变为紧贴政府的独立市场主体。

　　要做强做大地方融资平台，首先，要理顺地方融资平台与地方政府以及相关职能部门的关系，真正实现地方融资平台与政府间的合作，以政企“契约”关系开展。

　　其次，要明确地方融资平台的转型发展定位，为地方融资平台实现“自主化决策、市场化运行、企业化管理”奠定基础，特别是要减少政府领导和相关部门对地方融资平台日常经营的干预。

　　第三，地方融资平台的战略目标体系不应单纯以经济效益或社会效益为主，应该是社会效益和经济效益长期和有效的结合。因此，地方融资平台的发展目标，不仅要关注地方政府以及债权人的诉求，也要反映其它利益相关者包括国有资产持有者、行业管理者、公司管理层以及员工的诉求。这种自上而下又自下而上体系的建立，必须要有一个科学、合理的顶层设计，同时也需要有一套完善的政策和制度保障，需要一个能持续运行和最终落地的方案。

　　（二）地方政府化债倒逼

　　融资平台债务重构

　　根据《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）文件精神，按照关闭、合并与转型的要求，以因地制宜为基本原则，有目的性地对地方融资平台公司进行分类改革的基础上，进行债务重构。

　　对于没有实体经营和主体业务、没有固定团队的平台公司，基本出路是关闭或者合并，对其中债务进行处置；对于有一定经营活动和主体业务，并且有相对健全的人才团队的平台公司需要转型的，对债务进行有效划分。

　　地方融资平台的债务重构，要区别处理、分类施策，债务重构主要包括经营性项目债务重构、准公益性项目债务重构和纯公益性项目债务重构三个方面。

　　首先对于经营性项目而言，它的特点是项目存在经营收益，现金流基本能满足项目债务的偿还需要。因此，经营性项目债务重构的重点是解决债务期限错配和融资成本过高的问题。期限错配主要体现为融资工具，如银行贷款、信托融资等偿还期限一般为3-5年，远远不能满足基础设施项目的融资需要，未来有必要通过债务期限更长的融资工具代替即将到期却偿还困难的短期债务。也可尝试债转股或引入战略投资者。

　　其次对准公益性项目来说，由于准公益性项目兼具公益性和盈利性，其特点是项目收益可以部分覆盖债务，准公益性项目的债务重构除了发行期限更长的债务融资工具和通过借新还旧的形式解决存量债务偿还风险外，还应大力推广PPP模式。

　　第三，对于无收益的纯公益性项目债务，除了前面提到的通过债务置换转化成期限更长、利率更低的地方政府债券，还可以通过设立基础设施建设基金补充用于存量债务偿还的资金。

　　因此，融资平台可根据不同项目的具体情况，包括目前形成的实际债务状况和后续融资需求（形成新增债务）进行梳理和分类以及差别化的债务重构，力求达到不同性质项目之间和不同期限的债务结构之间的合理匹配和平滑过渡。

　　（三）地方政府化债倒逼

　　融资平台解放思想

　　“防范和化解重大风险”是中央三大攻坚战之首，而化解政府性债务风险已成为当前地方政府工作的重中之重。

　　首先，需要地方政府扭转观念，打破“国家总要兜底”的预期，准确理解中央政府对地方政府“不救助”的表态，让地方政府的预算约束真正成为刚性约束。这也将倒逼地方政府真正建立合理有效的投融资机制，严格落实项目库管理，恪守项目平衡运作机制，减少投资的随意性，从根本上减轻平台公司的融资压力。

　　其次，有效化解债务，通过平台公司融资增加债务腾挪空间，这将是转型期平台公司的又一机遇。平台公司可利用化债契机，建议地方政府全面清查、注入、盘活政府性资产资源，优化城建投融资体制，包装经营性收入和现金流，从有效资产量、市场化收入、利润等角度入手提升平台公司的市场化融资能力。

　　第三，当前地方融资平台已集中了大量国有资产，占地方国有企业资产的比重总体过半，个别省市甚至达到80%以上。结合国资国企改革思路，平台公司可借助已形成的资产资源优势，深刻理解《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号文）精神，顺势转型升级为地方性国有资本投资运营主体，实现地方融资平台的转型发展与规范治理，必将是我国国有企业深化改革中的一大亮点。

　　第四，政府性债务的最终破题，必然要求地方政府要有良好的产业支撑，下步平台公司需解放思想，在继续服务城市建设的同时，积极把握产业机遇，此举不仅可以实现自身实体化发展，还能带动地方产业升级转型。平台公司通过混改、引入战略投资者等方式进入产业项目，会弥补平台公司经验少、能力弱的问题，但这也将对“政府的手”带来约束。

　　（四）地方政府化债倒逼

　　融资平台发展转型

　　按照国家对于地方融资平台转型的要求，必须在剥离政府性债务的基础上，开始真正意义上的国有资本投资和企业化经营。因此各地政府应该在准确掌握地方债务状况基础上，加快研究债务剥离和化解政策，以促进地方融资平台的发展转型。在地方政府债务剥离以后，融资平台的发展转型需要按照“市场化、实体化、规范化、多元化”的总体目标，对原来运行的主体进行实质性的改造和转变。

　　一是市场化构建。

　　地方融资平台和政府之间，要按照市场化要求，建立起运作规则，包括人、财、物、决策、经营等管理方面，需要按照市场化主体的要求构建，去除行政化色彩。很多地方政府往往只给地方融资平台下达基础建设任务，从不谈建设资金来源和形成的融资债务消化问题，以及资源配置问题。地方融资平台转型后应与政府建立平等的市场化契约关系，原则上政府应先明确公益性建设资金回购问题或注入等价资产资源，并适当给予平台公司政策倾斜。

　　二是实体化经营。

　　要真正做到管人、管事和管资产相统一，有真正开展生产和经营业务的实体，而不是单一为融资构建起来的空壳公司。地方融资平台应积极向上争取政策支持，地方政府应尽快落实地方融资平台对下属企业和资产的实际控制能力。同时，地方融资平台要利用政策机遇期，根据城市产业发展规划和转型发展需要，通过重组、新设、混改等方式，成立“专、精、活”的专业公司，投资布局实体产业，为打造自身造血机制打下基础。

　　三是规范化管理。

　　要加强党对企业的领导，建立完善的国有企业现代企业制度，同时为适应市场化、国际化的新形势，紧紧围绕中发〔2015〕22号文要求，建立健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，形成权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，规范董事长、总经理行为。地方融资平台及所属子公司应建立职业经理人制度，充分发挥企业家作用，深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。此外，管控体系、绩效和薪酬体系等都需要按照现代企业制度要求建立起来。

　　四是多元化发展。

　　地方融资平台要依据城市资源禀赋和自身积累能力，逐步推动业务发展的多元化和投资活动的多元化。一方面，积极拓宽业务领域，选择合适的产业领域，并进行上下游产业链拓展和整合，打造产业生态圈，另一方面，推动发展混合所有制与多种所有制结合，引入有实力的央企、国企和社会资本进行混合所有制改造和项目合作，多渠道、多手段参与市场竞争。

　　四、结束语

　　地方政府的资金缺口是融资平台产生的根本原因之一，运营至今，融资平台为地方政府的城市建设和产业发展做出了巨大贡献，可以说融资平台因债而生。在地方化债的大背景下，下一步融资平台要不因债而转便会因债而亡。地方政府的化债问题，看似与融资平台无关，但它对融资平台的生存却是一种挑战。伴随着各项改革的深入，化债的过程不仅是地方政府投融资体制机制优化重构的过程，也是融资平台转型发展的过程。融资平台只有以新的使命和新的职能定位，更高的运行效率和专业能力服务于地方政府，才能不断增强自身活力，顺利走向更加广阔的市场。

　　债研君刚刚开了知识星球，旨在搭建一个债券知识学习和投融资业务（债券、融资租赁、信托和ABS）撮合平台。债市研究合作几十家信托公司，100多家融资租赁和金融租赁公司，掌握最新政策，手握大量资金方资源，你才能运筹帷幄，欢迎老铁们加入。

免责声明：自媒体综合提供的内容均源自自媒体，版权归原作者所有，转载请联系原作者并获许可。文章观点仅代表作者本人，不代表新浪立场。若内容涉及投资建议，仅供参考勿作为投资依据。投资有风险，入市需谨慎。

责任编辑：牛鹏飞