2017年地方债市场全景扫描 发行背景及政策篇

　　来源：中债资信　作者：中债资信地方政府及城投行业研究团队

　　摘要

　　2017年，地方政府债券超过国债和政策性银行债跃升为全市场第一大债券品种，随着地方政府债务置换临近尾声，地方政府债券发行也呈现出很多新特点：置换债券在全年债券发行总规模中占比大幅下降，新增地方债券占比增长；同时，土地储备专项债、收费公路专项债以及轨道交通专项债等新的地方债品种不断出现，地方政府债券市场成熟度不断提高。

　　针对2017年地方债市场情况，我们分别从地方债的发行背景及政策规定、债券发行、交易、存量情况及2018年展望、市场运行过程中的问题及建议等多个方面进行了总结。今天推出2017年地方债市场全景扫描第一篇：发行背景及政策篇。

　　一、地方政府债券发行背景

　　2017年我国宏观经济转向高质量发展，预计全年财政收入增速有所提高，但在积极的财政政策推动下，财政支出仍保持较高增速，全年赤字规模进一步扩大，地方政府财政收支矛盾不减，地方政府债券的发行有效缓解了地方财政收支矛盾、保障到期债务周转

　　2017年，我国经济结构进一步优化，新兴动能加快成长，质量效益明显提高，稳中向好态势持续发展，2017年前三季度GDP增长率为6.9%，连续9个季度运行在6.7~6.9%的区间，保持中高速增长，预计全年GDP增长率在6.8%左右，可以较好的实现年初不低于6.5%的预期调控目标。受益于此，全国一般公共预算收入保持较快增速，前11个月全国实现一般公共预算收入16.17万亿元，预计全年将实现甚至超过16.86万亿元的预算数，较上年增长5.00%，较2016年全年4.50%的水平略有提升。然而，在继续实施积极的财政政策背景下，全国一般公共预算支出增速仍保持较高水平，2017年前11个月全国实现一般公共预算支出17.96万亿元，预计全年将实现19.49万亿元的预算数，同比增长6.50%，与2016年6.40%的增速基本持平。年初中央安排的2017年赤字率仍为3%，但赤字规模增加2，000亿元至2.38万亿元。整体看，受益于经济增长动能优化，预计2017年财政收入小幅提升，但在积极的财政政策驱动下，财政支出仍保持高位增长，财政收支矛盾不减（2016年全国一般公共预算收支缺口为2.82万亿元，2017年预计缺口为2.63万亿元）。

　　在财政收支差额仍维持较大规模的背景下，地方政府财政支出和债务偿付压力不减，地方政府融资需求仍较为旺盛；同时，为进一步规范地方政府融资机制、杜绝地方政府债务增长乱象，财政部规定地方政府新增债务仅能通过地方政府债券形式形成，在经历了2016年地方政府债务置换高峰期后，2017年我国地方政府债券发行规模同比减少27.92%。其中，2017年共发行2.77万亿元置换债券，同比大幅减少43.26%，目前地方债置换已接近尾声，近三年置换债的发行大幅缓解了地方政府债务周转压力，有效解决地方政府债务的期限错配和融资成本高企问题；年初，中央安排全年新增地方政府债券为1.63万亿元，从实际发行结果看，2017年全年共发行新增债券1.59万亿元，同比增长35.90%，一定程度上缓解了地方政府财政支出压力、支撑了地方基础设施建设投资。整体看，受剩余待置换规模减少影响，2017年全国地方政府债券发行规模有所降低，但新增债券发行规模持续扩大，有效缓解了地方财政收支矛盾、优化了期债务期限结构、节约了地方政府资金成本。

　　二、地方政府债务管理制度梳理

　　2017年地方政府债务管理改革持续深化，坚决遏制地方政府违规举债融资、丰富专项债券种类和加强信息公开、完善地方债发行机制有序并进

　　（一）遏制地方政府违规举债融资，严控债务风险

　　2017年是中国地方政府开始转变债务管理制度框架的第3年，地方政府债务管理改革卓有成效，但部分地区仍通过违法违规担保、政府购买服务、伪PPP项目等方式变相增加地方政府债务，阻碍改革推进；鉴于此，2017年监管机构进一步出台相关文件，重申原有文件要求，加强制度落地执行。2017年5月，财政部联合发改委和中国人民银行等六部委发布财预〔2017〕50号文，要求各地政府在2017年7月31日前对不规范的融资担保行为进行清理整改，同时建立跨部门联合监管机制，大力推进信息公开；2017年财政部摸底排查多起地方违规融资担保事件并严惩相关责任人，50号文并非“一纸空文”。此外，财预〔2017〕87号文和财办金〔2017〕92号文对政府购买服务项目和PPP入库项目均实行负面清单管理，严控地方政府增加其隐性债务。整体看，针对前期债务管理存在的漏洞，2017年监管层出台多项政策，旨在堵住各种违规举债融资渠道，严控地方政府债务风险。

　　（二）开好地方政府规范举债融资的“正门”，丰富专项债券种类、加强信息公开

　　由于当前地方基建投融资压力仍较大，因此在堵“偏门”的同时，也需要开好地方政府规范举债融资的“正门”。在财预〔2017〕62号文、89号文以及97号文的指引下，财政部鼓励地方政府发行土地储备专项债、收费公路专项债以及其他类型的项目收益类债券，满足新增项目建设的资金需求；同时，土储和收费公路等专项债券的发行和使用严格对应到项目，融资与项目收益自求平衡，强化了项目信息的公开情况；此外，财预〔2017〕89号文适度增加地方政府专项债务额度，将上年末专项债务限额超出余额部分纳入本年度项目收益债券发行额度，支持有一定收益的公益性项目建设。财金〔2017〕55号等文件支持地方政府合法合规与社会资本合作，鼓励地方政府规范运用PPP、政府投资基金等方式，引导社会资本流向公益性行业。总之，2017年财政部通过适度增加专项债务额度，丰富项目收益类债券品种和鼓励各地规范运用PPP等方式更好地打开地方政府规范举债融资的“前门”，拓宽项目建设资金来源。

　　（三）完善地方债发行机制

　　在经历了两年地方政府债券“自发自还”的阶段后，2017年地方政府债券的发行机制进一步完善。

　　首先，平滑各月发行规模，新增债务限额分配更加科学。2016年地方债券发行中3月、4月、6月和8月为发行高峰，单月发行量均在7，500亿元以上，对债券市场供给端造成一定冲击。2017年2月发布的财库〔2017〕59号文，对公开发行债券（含新增债券）发行节奏做出了规定，以平滑各季度地方债的发行供给规模，避免集中发行对市场造成较大冲击。从实际发行结果看，仅7月份发行规模超过5，500亿元，其余月份较为平均。2017年4月1日，财政部公布《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》（财预[2017]35号），首次提出新增债务限额分配公式，限额分配兼顾了地方政府债务风险管控和重点项目支出需求，更具科学性。

　　其次，地方债发行渠道进一步拓宽。2017年8月1日，四川省首次在深交所政府债券发行系统公开招标发行政府一般债券。截至目前，我国地方政府债券已能在银行间、上交所、上海自贸区、深交所发行，发行渠道进一步拓宽。

　　再次，深圳市首次发行地方债，发行主体实现全覆盖。12月11日，2017年深圳市（本级）轨道交通专项债券（一期）通过财政部深圳证券交易所政府债券发行系统成功发行，这是深圳市首次发行地方债，至此，地方债发行主体覆盖31个省级政府和5个计划单列市政府。

　　最后，续发行机制成功试点，有助于改善二级市场流动性。财库〔2017〕59号文鼓励各地政府积极探索建立续发行机制，2017年10月19日，云南省地方政府一般债券续发行顺利落地，随后广东、广西和四川均续发行成功。续发行机制一方面保证可以增加发行频率，分散单次发行规模，同时又使得单券存量规模较大，有利于提高流动性。

　　整体看，2017年地方政府债务管理改革持续深化，在遏制地方政府违规举债融资的同时，通过适度增加专项债务限额、丰富项目收益类债券品种、加强信息公开等手段，开好地方政府规范融资的“前门”，保障项目建设顺利进行；此外，地方债发行机制得到进一步优化和完善，地方债市场运行渐趋成熟。