形成隐性债务154.22亿！变相举债违规点解读

•   审计署于2018年4月18日公开了2018年第2号公告：《2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》。其中显示：共有5个省的6市县违规举债，合计形成隐性债务154.22亿。

  一、5个省的6个市县违规变相举债情况

    在这份审计结果中中，针对第四季度审计发现的主要问题，审计主要发现部分地区违规举债：

    5个省的6个市县通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债，形成政府隐性债务154.22亿元。具体明细如下： 

  1．内蒙古自治区包头市

  举借债务时间：

  2015年12月至2016年9月

  具体问题：

    2015年12月至2016年9月，包头市4家融资平台公司通过贷款、融资租赁或设立基金等方式，借款81亿元用于市政道路建设、棚户区改造项目等，包头市政府出具承诺函承诺上述借款本息或基金由财政资金偿还、回购。截至2017年底，债务余额52.36亿元形成政府隐性债务。

  截至2017年末债务余额：52.36 亿元

  2．湖南省邵阳市

   举借债务时间：

   2017年8月至2017年11月

   具体问题：

    2017年8月至11月，邵阳市融资平台公司邵阳市城市建设投资经营集团有限公司通过利用政府道路管网等公益性资产开展融资租赁、发行中期票据等方式，从银行、信托投资公司和融资租赁公司等机构举债72.33亿元，主要用于偿还到期债务和市政基础设施建设。

   截至2017年末债务余额：72.33 亿元

   3．湖南省双峰县

   举借债务时间：

   2012年至2016年

   具体问题：

    2012年至2016年，经双峰县人大常委会、县政府同意并经政府承诺由财政资金兜底后，双峰县城市建设投资开发有限责任公司等3家融资平台公司以10%至12%的利率向全县行政事业单位职工及部分单位集资6.68亿元，主要用于娄双大道等公益性项目建设。截至2017年底，债务余额4.05亿元。

   截至2017年末债务余额：4.05 亿元

   4．四川省乐山市高新区

   举借债务时间：

  2016年11月至2017年6月

   具体问题：

     2016年11月至2017年6月，经乐山市政府同意，乐山市高新区以乐山市高新投资发展集团有限公司的名义，取得乐山市商业银行流动资金贷款3.89亿元，用于征地拆迁等支出，乐山市高新区财政局出具承诺函承诺以本级财政收入作为还款来源。截至2017年底，债务余额3.83亿元形成政府隐性债务。

   截至2017年末债务余额：3.83 亿元

   5．甘肃省白银市

   举借债务时间：

   2016年5月至2017年5月

   具体问题：

     2016年5月至2017年5月，经白银市政府同意借款本息由市财政负责偿还后，白银市白银区财政局、白银市动迁安置补偿办公室通过白银市政基础设施投资有限公司，从白银市城市综合管廊管理有限公司借款2亿元，用于地下综合管廊项目沿线厂房和居民的搬迁安置。截至2017年底，债务余额2亿元。

   截至2017年末债务余额：2 亿元

   6．宁夏回族自治区银川市西夏区

   举借债务时间：

   2017年6月

   具体问题：

     2017年6月，在财政部发文明确要求不得将建筑物新建、改建、扩建及其相关建设工程作为政府购买服务项目的情况下，西夏区违规与项目承建企业签署兴泾镇回乡风情特色小镇城镇化工程项目政府购买服务协议，并承诺将19.65亿元购买服务价款纳入银川市财政预算，形成政府隐性债务。

   截至2017年末债务余额：19.65 亿元

  上述地区截至2017年末债务余额合计：154.22 亿元

  二、上述案例违规点解读

  1

    2015年12月至2016年9月，包头市4家融资平台公司通过贷款、融资租赁或设立基金等方式，借款81亿元用于市政道路建设、棚户区改造项目等，包头市政府出具承诺函承诺上述借款本息或基金由财政资金偿还、回购。截至2017年底，债务余额52.36亿元形成政府隐性债务。

  【金融监管研究院解读】

    包头市政府出具承诺函承诺上述借款本息或基金由财政资金偿还、回购的行为，这些违反了预算法及国发〔2014〕43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》等规定。

  （1）预算法规定，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

  （2）国发〔2014〕43号文规定，除外债转贷外，地方政府及其所属部门不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

  2

    2017年8月至11月，邵阳市融资平台公司邵阳市城市建设投资经营集团有限公司通过利用政府道路管网等公益性资产开展融资租赁、发行中期票据等方式，从银行、信托投资公司和融资租赁公司等机构举债72.33亿元，主要用于偿还到期债务和市政基础设施建设。

  【金融监管研究院解读】

     邵阳市融资平台公司通过利用政府道路管网等公益性资产开展融资租赁、发行中期票据等方式举债的行为，主要违反了国发[2010]19号文、国发[2014]45号文等文件：

  （1）国发[2010]19号文《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》：除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

   （2）国发[2014]45号《关于深化预算管理制度改革的决定》规定，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。

   3

    2012年至2016年，经双峰县人大常委会、县政府同意并经政府承诺由财政资金兜底后，双峰县城市建设投资开发有限责任公司等3家融资平台公司以10%至12%的利率向全县行政事业单位职工及部分单位集资6.68亿元，主要用于娄双大道等公益性项目建设。截至2017年底，债务余额4.05亿元。

  【金融监管研究院解读】

    双峰县政府承诺平台公司融资由财政资金兜底的行为，主要违反了预算法及国发〔2014〕43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》等规定。

  （1）根据预算法，除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

  （2）国发[2014]43号规定，应明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。

  （3）根据财预[2014]351号《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》明确：企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。

   4

    2016年11月至2017年6月，经乐山市政府同意，乐山市高新区以乐山市高新投资发展集团有限公司的名义，取得乐山市商业银行流动资金贷款3.89亿元，用于征地拆迁等支出，乐山市高新区财政局出具承诺函承诺以本级财政收入作为还款来源。截至2017年底，债务余额3.83亿元形成政府隐性债务。

  【金融监管研究院解读】

     乐山市高新区以企业名义取得贷款，且乐山市高新区财政局出具承诺函承诺以本级财政收入作为还款来源的这些行为，主要违反了《预算法》，国发43号文等文件：

  （1）根据预算法，除了通过发行地方政府债券举借债务的方式外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

  （2）国发[2014]43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》规定，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府及其所属部门亦不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

  （3）财预[2016]175号《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》规定：地方政府及其所属部门、公益目的事业单位和人民团体不得违反法律法规等规定，以出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式为融资平台公司融资提供担保。

   5

     2016年5月至2017年5月，经白银市政府同意借款本息由市财政负责偿还后，白银市白银区财政局、白银市动迁安置补偿办公室通过白银市政基础设施投资有限公司，从白银市城市综合管廊管理有限公司借款2亿元，用于地下综合管廊项目沿线厂房和居民的搬迁安置。截至2017年底，债务余额2亿元。

  【金融监管研究院解读】

    白银市政府同意企业用于地下综合管廊项目沿线厂房和居民的搬迁安置的借款本息由市财政负责偿还的行为，主要违反了预算法、国发[2014]43号文、财预[2014]351号文等文件：

  （1）预算法规定，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

  （2）国发〔2014〕43号文规定，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。

  6

    2017年6月，在财政部发文明确要求不得将建筑物新建、改建、扩建及其相关建设工程作为政府购买服务项目的情况下，西夏区违规与项目承建企业签署兴泾镇回乡风情特色小镇城镇化工程项目政府购买服务协议，并承诺将19.65亿元购买服务价款纳入银川市财政预算，形成政府隐性债务。

  【金融监管研究院解读】

    西夏区违规与项目承建企业签署政府购买服务协议，并承诺将19.65亿元购买服务价款纳入银川市财政预算的行为，主要违反了预算法、财综[2014]96号文、财预[2017]87号文等文件：

  （1）根据预算法，经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。

  （2）财综[2014]96号文规定，政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排。

  （3）根据2017年05月28日下发的财预[2017]87号《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，

    严禁将工程作为政府购买服务项目。

    年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。

    严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。

   三、本次审计发现整改效果较好的事例

    在此次审计结果中，审计署列出了防范化解财政风险，加强财政资金管理等方面的整改效果较好的事例。

    其中，关于陕西省韩城市、甘肃省兰州新区的6家单位违规举借政府性债务5.78亿元问题，整改措施如下：

    韩城市和兰州新区召开专题会议，抓紧研究清理方案。截至2017年底：

      韩城市安排财政偿债准备金偿还了违规举借的政府性债务；

      甘肃省对负有领导责任的5名相关人员进行诫勉谈话等；

      新区农林水务局向新区管委会作出深刻检查。

  四、2018年的政策落实跟踪审计的开展

    其实从2009年起，我国历年审计工作报告均会专门揭示地方政府债务管理中存在的问题。根据此次审计署同时发布的《2017年第四季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告解读》，2018年，在防范化解重大风险方面，将持续跟踪地方政府隐性债务风险、地方财政收入真实性以及金融、房地产市场风险隐患，促进加快建立现代财政制度和预算制度，完善重点领域监管制度。

  文章来源：金融监管研究院

责任编辑：张瑶