中债资信 霍志辉

　　近日财政部正式公布了关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预〔2014〕351号)的通知(以下简称“正式稿”)，与前期市场上流传的《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”)相比，此次正式稿的重点内容由“存量地方政府债务清理处置”改为“存量地方政府债务的清理甄别”，仍是财政部为落实国务院2014年43号文拟定的对地方政府性存量债务的解决方案，即存量政府性债务清理和甄别将进入实操阶段。我们认为，此次正式稿内容更加符合实际情况，便于相关部门实施和操作，尤其是在2015年1月5日前完成相关工作。正式稿与征求意见稿存在主要差异及对地方政府债务、城投公司的影响如下：

　　1、工作重点差异：征求意见稿工作范围更广，涉及存量债务清理、甄别和后期处置方案，以及在建工程如何处置和非政府债务如何处置等；而正式意见稿主要工作为两个：清理和甄别，即甄别哪些债务纳入政府债务。我们认为地方政府存量债务处理是一个复杂和较为漫长过程，牵涉面广很广，征求意见稿中的措施虽然明确，但是涉及其他部门和债权人的利益，执行起来困难较大；而这次正式稿主要针对甄别和清理政府债务的内容，短期内完成，可操作性较强。

　　2、具体内容差异方面：(1)存量债务清理口径上，正式稿中明确“2013年6月30日后新发生的各笔债务，其截至2014年12月31日债务根据债务系统统计数据及审计口径填报”，新增了审计口径，而非依靠财政部门的债务系统。(2)进一步细化了债务甄别工作，明确PPP模式的债务不纳入政府债务；“没有收益、偿债资金依靠一般公共预算收入的债务，甄别为一般债务”，“项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务”，“项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的

　　部分列入一般债务，其他部分列入专项债务”。(3)正式稿删去了“关于存量债务处置”相关内容以及“锁定后的政府债务及或有债务存量余额只减不增”说法，从实际情况来看，甄别和锁定债务工作与处置存量债务相比，相对容易，但是在2015年1月5日完成甄别和清理工作，时间较为紧迫。存量债务的处理需要时间较长，难度很大，需要其他部门(发改委、人民银行[微博]、银监会等)和债权人配合，我们认为，未来监管部门还可能专门出台相关存量债务处理办法。(4)简化在建项目的处理办法，正式稿删去了征求意见稿中过渡期以及支持部分领域在建项目继续融资说法，我们认为，正式稿相关内容更加符合实际情况，征求意见稿中的一年过渡期太短。“地方各级政府要全面统计锁定截至《意见》发文日(9月21日)的在建项目。在建项目要优先通过PPP模式推进，确需政府举债建设的，要客观核算后续融资需求”，这意味着地方政府的在建项目未来仍可举债融资，比如银行贷款和发行债券，而且范围比征求意见稿更广。(5)增加和强调了地方政府同级审计部门在清理和甄别过程中的作用，比如“存在争议的债务，经同级审计部门出具审计意见后，报同级政府”，“地方各级财政部门汇总本地区清理甄别结果，由同级审计部门出具审计意见并经同级政府批准后逐级上报”，“财政部将各地清理甄别结果抄送审计署，各级财政部门将本级清理甄别结果抄送同级审计部门，作为今后年度相关审计工作重要参考”。

　　3、从对城投公司和城投债券影响来看，(1)我们仍然坚持前期的看法，即长期看，有利于疏导和化解地方政府存量债务的风险，加速城投公司的转型；近期来看，尤其是锁定政府债务后，城投公司和城投债券的信用风险将发生分化，评估城投企业的风险需要看两部分：一部分为政府债务，主要评估政府经济、财政实力、债务情况和政府治理等政府信用；一部分为企业自身债务，主要评估自身经营性业务产生现金流对债务保障情况，以及经营性资产(土地、股权等)对债务覆盖情况(详见中债资信中国城投企业评级方法)。未来城投公司债务(含债券)纳入政府负有偿还责任债务比例越高，则其债务风险越小；城投公司债务纳入政府负有偿还责任债务比例低，则需要重点评估其经营性资产(尤其是未来政府注入的经营性资产)对存量债务的保障情况。(2)此次正式稿，对地方政府在建项目的举债融资规定简化，未来地方政府的在建项目属于“确需政府举债建设的”，“客观核算后续融资需求”的，且符合国家相关监管部门的要求，仍可继续发行债券和举借银行贷款，预计明年城投债券不会消失，发行规模可能萎缩。但是对于2015年城投公司新发行债券需要投资者甄别，哪些属于政府允许其继续解决的债务，这部分债务有可能将继续被纳入政府债务；哪些在建项目发行债券为非政府债务，这类债券将通过城投公司自身经营性资产来偿还，风险可能加大。(3)此次正式稿并未对存量债务处理进行规定，表明地方政府和城投公司存量债务处置难度大，处置时间可能会更久，短期内对城投公司存量债务的冲击可能会小一些。