债务统计口径扩大，地方政府性债务规模大幅增长，债务负担明显加重，偿债资金对土地出让收入依赖仍较大

　　中债资信评级业务部 叶枫 郭永斌 赵旭东 霍志辉

　　观点简述：

　　2013年12月30日，审计署公布了2013年全国政府性债务审计结果。截至2013年6月末，全国政府性债务为30.27万亿，其中全口径中央政府性债务合计12.38万亿，全口径地方政府性债务合计17.89万亿。

　　债务结构方面，政府性债务仍以负有偿还责任的直接债务为主，但地方政府或有债务增长较快，风险敞口扩大；从政府层级来看，市级政府债务仍是地方政府债务的主体，但县级政府债务增长快速，县级和乡镇政府负有偿还责任的债务占比较高，债务刚性偿付压力大；从政府举债主体来看，地方政府融资平台仍然是地方政府举债的主体，但随着国家对融资平台的规范，政府融资平台的经营和获现能力提升，其债务中的政府负有偿还责任债务占比有所下降；从举债资金来源来看，虽然银行贷款仍是地方政府举债主要来源，但近年来债券、BT和信托等融资方式快速发展，银行贷款占比明显下降，融资方式更加隐蔽，积累了新的债务风险；从债务投向来看，地方政府债务仍主要投向了公益性基础设施建设项目，教科文卫、保障性住房和市政建设领域的债务增长较快。

　　政府债务指标方面，审计署公布的全国政府性债务负债率和债务率虽仍均在国际警戒线之下，但已处较重水平；地方政府性债务负担明显加重，债务的偿还对土地出让收入依赖程度仍较高；2014年是地方政府性债务到期的高峰年份之一，地方政府面临着一定的集中偿付压力，但地方政府综合财力对到期债务覆盖倍数较高，出现系统性风险的可能性不大。

　　整体上，全国政府性债务在结构上未出现明显变化，但债务规模大幅增长，尤其是或有负债大幅增长和BT、信托等融资方式的迅速发展；债务负担加重，短期内将面临着集中偿付的压力。

　　本次债务审计统计口径新增乡镇级政府，融资方式新增BT、信托等；全国政府性债务规模较2010年大幅增长，尤其是地方政府债务增长较快，或有债务风险敞口显著扩大

　　审计署于2011年、2012年和2013年分别进行了三次政府性债务审计。从审计主体来看，2011年的政府性债务审计针对全国市县级以上地方政府主体，2012年审计范围仅针对15个省、3个直辖市本级及其所属的15个省会城市本级、3个市辖区，共计36个本级地方政府，而本次全国政府性债务审计共对全国31个省和5个计划单列市、391个市、2,778个县、33,091个乡进行了审计。从融资方式来看，此次审计较2010年新增BT和信托融资等隐蔽性较高的融资方式。从审计原则来看，三次审计均坚持了“见人、见账、见物、逐笔、逐项审核”的原则。从审计主体和债项的数量来看，本次审计共涉及154,460个主体，730,065个项目和2,454,635笔债务，分别是2011年审计时的1.79倍、1.95倍和1.31倍。从审计的债务口径来看，均按照政府负有偿还责任的债务(即“直接债务”)、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务(即“或有债务”)的口径来对政府性债务进行分类。

　　表1：审计署三次政府性债务审计基本情况对比

　　资料来源：审计署2011年第35号公告，2013年第24号和第32号公告，中债资信整理

　　从政府性债务规模来看，截至2013年6月底，全国政府性债务总额为30.27万亿元，较2010年和2012年末分别增长73.27%和9.02%，其中：中央政府债务为12.38万亿元[①]，较2010年末[②]和2012年末增长83.30%和4.19%，地方政府债务为17.89万亿元，较2010年末和2012年末增长66.93%和12.62%。整体来看，2010~2013年6月，全国性政府性债务增速较快，中央债务增长逐渐趋缓，但是地方债务大幅增长。

　　从债务类别来看，中央债务以直接债务为主，占比保持在79%左右；地方债务虽仍以直接债务为主，但或有债务有所增长，占比由2010年底的37.39%上升至2013年6月底的39.15%。特别是，地方政府可能承担一定救助责任的债务较2010年底增加159.91%，占比由15.58%上升至24.25%。整体来看，直接债务仍然是全国政府性债务的主要构成，但地方政府可能承担一定救助责任的债务规模快速增长，地方政府的或有负债风险敞口明显扩大。

　　表2：审计署公布的政府性债务规模对比(单位：亿元、%)

　　资料来源：审计署2011年第35号公告，2013年第24号和第32号公告，中债资信整理

　　总体来看，此次债务审计统计口径发生变化，审计范围新增乡镇级政府，融资方式新增BT、信托等；全国政府性债务规模较2010年大幅增长，尤其是地方政府债务增长较快，或有债务风险敞口显著扩大。

　　各层级地方政府性债务均快速增长，县级政府债务增长最快，但市级政府债务仍是地方政府债务的主体；县级和乡镇政府负有偿还责任的债务占比高，债务刚性压力很大

　　从地方政府借债主体层级来看，2013年6月底省级、市级、县级政府债务余额分别为51,939.75亿元、72,902.44亿元和50,419.18亿元，与2010年相比分别增长了61.75%、56.34%和77.34%，各层级政府债务增长速度都超过了50%，其中县级政府债务增长了77.34%，增速最快。从各层级政府债务占比来看，虽县级债务快速增长，占比有所上升，但地方政府债务的主体仍然是市级政府债务，截至2013年6月占比达40.75%。

　　表3：2010年与2013年6月地方政府性债务层级对比情况

　　资料来源：审计署2011年第35号公告，2013年第32号公告，中债资信整理

　　从政府债务类型来看，由于在当前分税体制下，低层级政府负担的事权较多，但其所能支配的政府财力较少，因此政府层级越低，政府负有偿还责任的债务占比越高，截至2013年6月，全国省级、市级、县级和乡镇政府负有偿还责任的债务占比分别为34.23%、66.44%、78.49%和84.18%，县级和乡镇政府债务的刚性偿付压力很大。

　　表4：截至2013年6月地方政府性债务层级债务类型占比情况

　　资料来源：审计署2013年第32号公告，中债资信整理

　　整体来看，2010~2013年6月，我国县级政府债务增长最快，但市级政府债务仍然是我国地方政府债务的主体，受分税制的影响，县级和乡镇政府债务中负有偿还责任的债务占比很高，债务刚性偿付压力很大。

　　政府融资平台仍是地方政府性债务最主要的举债主体，在全部债务中占比有所下降；随着政府融资平台自身经营能力的提升，其债务中属于地方政府负有偿还责任的债务占比有所下降

　　从地方政府性债务举债主体来看，与2010年相比，本次审计结果在统计口径上进行了细化，将国有独资或控股企业、自收自支事业单位债务进行了统计，为了与2010年可比，我们将国有独资或控股企业、自收自支事业单位和其他单位的债务加总列为其他单位债务。截至2013年6月底，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位分别举借69,704.42亿元、40,597.58亿元、23,950.68亿元、3,280.52亿元和41,375.46亿元，与2010年相比，分别增长了40.22%、62.55%、39.33%、31.31%和223.24%，其中其他单位债务大幅增长。从举债主体占比来看，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位仍是地方政府的主要举债主体，但政府部门和机构、事业单位债务的占比有所下降。需要注意的是，在2010年以来政府出台的一系列对地方政府融资平台规范政策的影响下，部分地方政府融资平台通过接受资产注入等方式退出平台名单，因此可能导致统计口径上的地方政府融资平台债务规模占比有所下降(与2010年相比降低了7.42个百分点)；这部分债务可能转入国有独资或控股企业债务中，整体上地方政府债务仍主要来自于政府融资平台债务。

　　表5：2010年与2013年6月地方政府举债主体总债务规模对比

　　资料来源：审计署2011年第35号公告，2013年第32号公告，中债资信整理

　　从融资平台举债类型来看，受2010年以来出台的一系列规范政府融资平台政策的影响，地方政府对部分融资平台相继注入准公益性或者经营性的资产，增强其经营和获现能力，提高了其自身经营性现金流对债务的保障程度。受此影响，政府融资平台公司中政府负有偿还责任和担保责任的债务占比均有所下降，在一定程度上减轻了地方政府的偿债压力。

　　从政府部门和机构、经费补助事业单位举债类型来看，在这两种举债主体中，政府负有偿还责任的债务占比都有所增加(政府部门和机构政府负有偿还责任债务占比增加了13个百分点，经费补助事业单位负有偿还责任债务占比增加了9个百分点)，这主要是由于2010年以来出台的一系列规范政府融资平台政策中要求政府逐步划清偿债责任，理清政府偿债义务等一系列政策所致。

　　图1：2013年6月融资平台债务类型

图1：2013年6月融资平台债务类型

　　资料来源：审计署2013年第32号公告，中债资信整理

　　图2：2010年融资平台债务类型

图2：2010年融资平台债务类型

　　资料来源：审计署2011年第35号公告、中债资信整理

　　图3：2013年6月政府部门和机构举债类型

图3：2013年6月政府部门和机构举债类型

　　资料来源：审计署2013年第32号公告，中债资信整理

　　图4：2010年政府部门和机构举债类型

图4：2010年政府部门和机构举债类型

　　资料来源：审计署2011年第35号公告、中债资信整理

　　图5：2013年6月经费补助事业单位举债类型

图5：2013年6月经费补助事业单位举债类型

　　资料来源：审计署2013年第32号公告，中债资信整理

　　图6：2010年经费补助事业单位举债类型

图6：2010年经费补助事业单位举债类型

　　资料来源：审计署2011年第35号公告、中债资信整理

　　整体来看，政府部门和机构、事业单位债务占比有所下降，政府融资平台仍然是地方政府最主要的举债主体，但随着部分平台自身经营和和获现能力的提升，其债务中政府负有偿还责任和担保责任的债务占比有所下降。

　　银行贷款仍是地方政府举债的主要融资方式，但债券、BT和信托等其他融资方式发展快速，地方政府融资方式更加隐蔽，融资成本大幅提高，债务出现新的风险隐患

　　从政府举债来源看，截止2013年6月，银行贷款、BT、发行债券、信托融资是地方政府举债的主要来源，分别为101,187.39亿元、14,763.51亿元、18,456.91亿元和14,252.33，分别占债务总额的56.56%、8.25%、10.32%和7.97%。近年来，由于银监会不断加强商业银行对地方政府贷款的监管，与2010年相比，本次审计结果显示银行贷款占地方政府债务的比例大幅下降(比2010年下降了22.45个百分点)，但仍为地方政府最主要的举债来源；得益于相对低的融资成本，债券融资在地方政府债务中的占比有所上升，较2010年底提高了3.26个百分点；同时，值得注意的是，此次审计新增BT融资和信托融资等方式，地方政府举债的来源更加多样化。但是由于BT和信托融资隐蔽性强，不易监管，且融资成本普遍高于银行贷款和发行债券，地方政府债务出现新的风险隐患。

　　表6：2010年与2013年6月地方政府举债来源对比

　　资料来源：审计署2011年第35号公告，2013年第32号公告，中债资信整理

　　整体来看，银行贷款仍是地方政府融资的最主要来源，但债券、BT和信托等其他融资方式快速发展，地方政府融资方式更加隐蔽，融资成本大幅提高，地方政府债务新的风险隐患增加。

　　地方政府性债务仍主要投向公益性基础设施建设项目，教科文卫、保障性住房和市政建设领域的债务较快增长

　　截至2013年6月底，地方政府性债务仍主要投向市政建设(占比34.64%)、交通运输(占比24.43%)、土地收储(占比11.22%)和教科文卫及保障性住房(占比12.34%)。从不同投向的增速来看，教科文卫及保障性住房、交通运输以及市政建设债务增长较快，截至2013年6月底债务总额较2010年底分别增长104.95%、71.07%和64.39%。从债务类别来看，政府负有偿还责任的债务主要投向为市政建设(占比37.49%)，政府负有担保责任的债务主要投向为交通运输(占比51.45%)，政府可能承担一定救助责任的债务主要投向为市政建设(占比36.45%)和交通运输(占比33.91%)。

　　图7：2010年底地方政府性债务投向情况

图7：2010年底地方政府性债务投向情况

　　资料来源：审计署2011年第35号公告、中债资信整理

　　图8：2013年6月底地方政府性债务投向情况

图8：2013年6月底地方政府性债务投向情况

　　资料来源：审计署2013年第32号公告，中债资信整理

　　从具体投向行业来看，市政建设方面，由于大部分项目均为公益性项目，自身无法产生经营性现金流，债务偿还需依靠财政资金的保障，因此政府负有偿还责任是主要的债务类型，虽较2010年末有所下降，但截至2013年6月底占比达65.37%。交通运输方面，政府或有债务为主要的债务类型，占比保持在65%左右，由于大部分交通运输项目能通过经营获得较为稳定的现金流，根据中债资信统计2012年全国27家省级交通投资集团实现营业收入2,935.76亿元，经营活动现金流量净额为1,164.72亿元[③]，可为债务偿还提供资金保障。土地收储方面，由于从事该业务的政府投融资平台营业收入均来自政府返还的土地出让金，因此债务也基本属于政府负有偿还责任的债务，占比保持在90%左右，这部分债务的偿还依靠未来土地出让收入的实现，土地出让收入波动大，未来偿债保障存在一定的不确定性。教科文卫、保障性住房方面，由于近几年来地方政府加快推进保障房建设项目，政府负有偿还责任的债务占比由47.71%上升至56.74%，虽债务的保障程度有所上升，但政府的偿债压力也有所加大。

　　图9：2010年底不同行业债务类型情况

图9：2010年底不同行业债务类型情况

　　资料来源：审计署2011年第35号公告、中债资信整理

　　图10：2013年6月底政府性债务投向情况

图10：2013年6月底政府性债务投向情况

　　资料来源：审计署2013年第32号公告，中债资信整理

　　整体来看，全国地方政府性债务的投向仍主要为公益性的基础设施建设，其中，教科文卫及保障性住房、交通运输以及市政建设债务增长较快，除交通运输行业可通过自身经营性现金流对债务偿还提供保障外，其余行业债务增长加大了地方政府的偿债压力。

　　全国政府性债务负担大幅提高，考虑全部政府性债务后，政府负债率和债务率接近于国际警戒线，处于较高水平；近年来地方政府财政收入快速增长，地方政府债务指标基本稳定，但其债务偿还对土地出让金依赖性仍较大

　　2010~2012年，我国GDP和财政收入稳步增长，从公共预算收入来看，中央公共预算收入占比逐年递减，而地方政府公共预算收入逐渐增长；从政府性基金收入来看，受土地出让金收入大幅增长影响，2010~2012年全国政府性基金收入都超过了35,000亿元，地方政府性基金收入都超过了30,000亿元。

　　表7：2010~2012年我国GDP和财政收支状况(亿元)

　　[1] 全国综合财力=全国公共预算财政收入+全国政府性基金收入。

　　[2] 中央政府综合财力=中央公共预算财政收入+中央政府性基金收入。

　　资料来源：中央和地方政府财政预决算报告(2010~2012)，中债资信整理

　　从负债率来看，按照审计署发布的公告，截至2012年底，全国政府负有偿还责任的债务余额与当年GDP(518,942亿元)的比率为36.74%；且审计署认为根据审计结果显示，2007年以来，各年度全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中，由财政资金实际偿还的比率最高分别为19.13%和14.64%。因此，审计署按照上述系数对政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务进行折算，得出2012年底全国政府性债务的总负债率为39.43%，低于国际通常使用的60%的负债率控制标准参考值。但是，若按照将政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务全部纳入政府性债务余额的保守计算，截至2012年底，全国政府性债务的负债率为53.51%，高于审计署公布口径14.08个百分点，已接近60%的国际警戒线。

　　表8：2010年和2012年我国政府性债务负债指标对比(%)

　　资料来源：审计署2011年第35号公告，2013年第32号公告，中央和地方政府预决算报告(2010~2012)，中债资信整理

　　从政府债务率来看，按照审计署的公告，截至2012年底，全国政府负有偿还责任债务的债务率[⑥]为105.66%，按照全口径债务计算，截至2012年末全国政府债务率为179.47%，比2010年增加了32.47个百分点，显著高于审计署计算口径计算的结果，也超过国际货币基金组织[微博]确定的90~150%的债务率控制标准参考值范围，政府债务率已处较高水平。分中央和地方来看，截至2012年中央政府债务率为199.90%，比2010年增加了51.92个百分点，中央政府债务率增长较快，债务率水平处于较高水平，中央政府债务负担较重；截至2012年末地方政府债务率为112.00%，比2010年增加了11.18个百分点，在国际债务率控制范围内，地方政府债务负担一般。

　　从政府性债务余额/公共预算收入来看，全国政府性债务余额/全国公共预算收入指标表现略有弱化，2012年为236.92%，且比全国政府债务率高出57.45个百分点，表明全国政府性债务偿还需求对土地出让金的依赖程度较高。分中央和地方来看，截至2012年底，中央政府性债务余额/中央公共预算收入为211.70%，比中央政府债务率高出11.8个百分点，说明中央政府债务偿还对土地收入依赖性较低，但较2010年增长了52.65个百分点，表明由于中央政府性债务的快速增长，中央政府公共预算收入对债务的覆盖能力逐渐降低；地方政府性债务余额/地方政府公共预算收入基本稳定，截止2012年底为260.09%，比地方政府债务率高出148.09个百分点，表明地方政府性债务偿还需求对土地出让金的依赖程度较高。根据审计署的公告，截至2010年和2012年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额分别为25,473.51亿元和34,865.24亿元，分别占省市县三级政府负有偿还责任债务余额的37.96%和37.23%，地方政府债务的偿还对土地出让收入依赖程度很高。目前，二、三线城市房地产市场已开始出现相对过剩，而一线城市则仍面临较为严峻的房地产调控，整体来看土地出让收入在短期内将呈现出一定的波动性，地方政府偿债资金的稳定性将受到较大影响。

　　整体来看，按照全口径债务余额计算，全国政府负债率和债务率已处于较高水平，近年来地方政府财政收入快速增长，地方政府债务指标表现基本稳定，但政府性债务偿还对土地出让金的依赖程度较高。

　　2014年是地方政府性债务到期的高峰年份之一，地方政府面临着一定的集中偿付压力，但地方政府综合财力对到期债务覆盖倍数较高，出现系统性风险的可能性不大

　　从债务期限结构来看，根据审计署2013年第32号公告，截至2013年6月底，2013年7月至12月地方政府需偿还的债务为24,949.06亿元，预计至2013年12月底这一部分地方政府债务已经得到偿还。2014年到期的地方政府债务为35,681.13亿元，占地方政府债务总额的19.94%，其中：政府负有偿还责任的债务为23,826.39亿元，占该类地方政府债务余额的21.89%；政府负有担保责任的债务4,373.05亿元，占该类地方政府债务余额的16.41%；政府可能承担一定救助责任债务余额的7,481.69亿元，占该类地方政府债务的17.24%。整体看，2014年地方政府需偿还的债务规模很大，且政府负有偿还责任的债务占本期到期偿还债务总额的66.78%，存在一定的集中偿债压力。2015~2017年，地方政府到期应偿还的债务分别为27,771.11亿元、19,421.30亿元和14,295.17亿元，偿债压力将逐步缓解。

　　图11：截至2013年6月底地方政府性债务期限结构(单位：亿元)

图11：截至2013年6月底地方政府性债务期限结构

　　资料来源：审计署2013年第32号公告，中债资信整理

　　从2014年全国财政收入来看，宏观经济增速将不会较2013年明显好转，且在结构性减税政策影响下，预计以税收收入为主的公共预算收入继续保持中低速增长，维持在10%左右，全国财政收入预计在14.36万亿元，其中地方公共预算收入7.5万元，不考虑土地出让收入情况下，2014年地方公共预算收入/到期债务为2.1倍，如果考虑加上2014年地方政府性基金收入3万亿元(2010年以来最低值为3.2万亿元)和中央转移支付4.5万亿元(假设2014年维持2013年水平)，则(地方公共预算收入+政府性基金收入+转移支付收入)/到期债务为4.2倍，整体上地方财政收入对到期债务具有较高的覆盖率，虽然地方政府有集中到期偿付压力，但不至于出现系统性风险。

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　　[①] 含国债债券、国际金融组织和外国政府贷款8.15万亿元，其中特别国债1.82万亿元。

　　[②] 2010年中央债务数据来源于国家统计局公布的中央财政债务余额，无法判断是否包括特别国债和外国组织贷款等，数额存在偏小的可能，增速可能偏高。

　　[③] 详细行业分析请详见中债资信收费公路行业2014年展望。

　　[④] 全国综合财力=全国公共预算财政收入+全国政府性基金收入。

　　[⑤] 中央政府综合财力=中央公共预算财政收入+中央政府性基金收入。

　　[⑥] 根据统一的定义，政府债务率=政府债务余额/政府综合财力。全口径的政府债务率是在审计署公布的政府债务总额和政府债务率为基础上测算出政府综合财力后得出的，下同。