杜丽娟

　　12月10日，南京“财权”下放改革试点的消息引起轰动。有消息称南京将在税收属地征管、市区两级分成、城市维护建设税和政府教育基金分配、基本公共服务转移支付以及财政激励政策等方面进行完善，改变“市强区弱”的局面，充分给予区县财权，预计计划从2013年1月1日起正式实施。

　　一直以来，中央和地方在财权、事权方面的不匹配成为财税制度改革的难题。不过，这一局面随着南京试点部分财权下放政策的改革或现松动。

　　财权下放，一定程度上增强了地方自主决策的能力，这也将成为十八报告提出的城镇化议题突破的“一剂强心针”。

　　“如果上述南京试点财权下放能在全国范围铺开的话，地方政府自行发债或将出现松绑，因为拥有足够的财权也是保证其发债审批资格的重要一环。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示。在此背景下，发展市政债将成为化解城镇化融资难的突破口。

　　地方自主发债或松绑

　　“地方的公共服务决策权应该下放，让地方自己决定应该干什么、不应该干什么。在事权分配上，有些事权本应该归地方支配，却实际归中央各部门，制约了地方自主决策能力。”财政部财科所副所长刘尚希告诉《中国经营报》记者。

　　此次南京试点财权、事权改革，不仅完善了税收制度，还从事权上给予了地方更多的权力。

　　记者了解到，1994我国实行分税制改革之后，中央与地方的财权和事权虽有分配，却始终错位。“中央和地方事权未明确界定，结果导致地方责任倍增，特别是发达地区地方财政额外负担常常‘被增加’。同样，中央出台的有关新措施，在财政拨款方面，一般西部地区由中央出资，而东部发达地区则需要本省筹资。这样造成的结果是分税制下财政体制的激励功能不能得到很好的发挥，也加重了发达地区的财政负担。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇表示。

　　在此背景下，地方融资平台的形成是分税制财政体制下地方政府财权和财力不足的必然结果。“地方财政正常运行情况下，收大于支，或收小于支，都是正常的。但在地方财政长期收不抵支的情况下，没有税权和货币发行权，只能借债了。”杨志勇坦言。

　　城投债是地方政府融资平台发行的债券，目前城投债月度增量已经超过千亿元，与企业部门获得的银行中长期贷款数量相当。数据显示，城投债在2012年又迎来一次爆发性增长，今年前11个月的增量已经超过万亿元，是2011年的两倍以上。“城投债的整体评级在逐渐下移，个券之间的分化也日益明显。由于地方政府融资平台的盈利状况不佳，难以保证债券的偿付，风险令人担忧。”兴业证券分析师李光伟称。

　　中国人民银行金融市场司司长谢多日前表示：“从去年开始，财政部带领地方政府发债的探索，拿出一些现金流比较好的项目来发债，为地方政府融资探索突破口。”谢多表示，应规范改造城投债，使其成为名副其实的市政债。

　　所谓市政债券，是指地方政府或其授权的机构发行的，承诺在一定期限还本付息的债券。一般可分为两类：一类是一般责任债券，偿债来源是发行人的税收收入；另一类是收益债券，偿债来源是所发债项目的未来收入。

　　和城投债相比，市政债的发债主体是政府，以政府的信用做担保。“虽然城投债也有政府背景，但是主体毕竟是城投公司，始终是企业，市政债一旦发行的话，意味着政府可以自行发债，如果上述南京试点财权下放能在全国范围铺开的话，地方政府自行发债或将出现松绑，因为拥有足够的财权也是保证其发债审批资格的重要一环。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示。

　　目前预算法二审草案中对地方独立自行发债的议案并没有放松，但这似乎并没有在法律层面给予否定。“预算法规定地方的发债资格是由国务院授权的，目前只有通过国务院的审议地方政府才可以发债，以后地方政府的自主发债也将放行。”施正文告诉记者。

　　市政债面临诸多难题

　　目前，我国地方融资平台仍以城投债为主。城投债虽有风险但收益率高，在缺乏可选择投资品种的情况下，仍然受到基金、券商、农信社等机构的追捧。据统计，2010年企业债的发行群体中近半数为城投类企业。

　　北京大岳咨询总经理金永祥认为，和城投债相比，市政债的发债周期一般都在10~20年。“这样可以规避城投债项目投资到一半，却到了偿付时间的尴尬，政府有足够长的时间来使用资金，保证项目能顺利完成，并实现收益。”

　　在他看来，当前我国发行市政债可能更倾向于有收益的政府投资项目，“如对地方政府建设的公共基础设施采用‘使用者付费’的形式，如公路收费、桥梁过路费等一些有固定收益的市政项目，因为这在一定程度上能够达成财政收入和使用者收费之间的平衡点，给市场融资带来可能性。”

　　周小川指出，各地方政府或按正常进度还款，或申请延期还款，总体处于可控范围。地方融资平台中依靠使用者收费偿还债务的项目，可允许继续存在。其他不能偿还债务的项目，应运用市政债、财政收入和金融市场等使其继续运行。

　　业内人士认为这意味着如果是由税金来支付的(即所谓一般义务债券)地方投资项目，将来可能会转为市政债；而靠运营收入(比如道路收费特许权)支撑的地方投资项目，则依然可以用项目收益来偿还债务，并可以继续维持现状。

　　刘尚希表示，市政债的推出要考虑两个问题：一个是市政债的机制设计，即市政债的监管问题，包括市政债的信用评级、专项法律建设、信息披露和市场利率等方面；二是如何处理市政债同地方政府投融资平台之间的关系。“只有这两个问题解决才能铺平道路，城镇化进程的推进首先要解决融资渠道。”