苏娜／文

　　希望投资市政债的投资者可留意了，放行市政债已是一个时间问题，目前由财政部代发只是过渡性安排，随着法律法规和配套措施的完善，名副其实的市政债终会亮相。

　　央行行长周小川近日表示，政府在考虑给市政债放行的问题，目前还有争论，但他个人认为应逐步推进。

　　“最好是开前门，而不是让人走后门或跳窗户。”周小川打了个比方。 

　　资金缺口

　　去年底国务院推出4万亿元刺激经济方案后，一段时间内，仅24个省市公布的投资计划合计投资金额接近18万亿元。而全国财政收入一年也不过五六万亿元的盘子。

　　以云南省为例，2008年该省财政总收入为1360亿元，而计划在未来5年投约3万亿元，3万亿元是什么概念？相当于云南省22年的财政收入。

　　今年5月份，审计署公布了一组数字：截至2009年3月底，审计抽查的18个省(自治区、直辖市)335个新增投资项目，中央投资资金平均到位率为94%，而地方配套资金到位缓慢，其中有些项目按工程进度地方配套资金到位仅为48%。地方财政捉襟见肘已是常态。

　　尽管当前法律未对地方政府发债留出空间，但大量变相、隐蔽、不规范的地方政府债务已成事实。“现在就剩下《预算法》这道正门没有打开，周围的围墙都已被统统拆掉了。”财政部财政科学研究所所长贾康说。

　　数年前中国就开始讨论是否允许地方政府发债，但反对的声音很大，主要集中在地方政府滥用发债权力和债务评级困难。

　　这些问题有相应的对策可以解决，无论权力滥用还是评级问题，都是技术问题。只要做好审计监督，规范其用途，并适当限制负债率，还是可以做到安全可控的。  “土地财政”乱象

　　“土地财政”属于预算外收入，又叫第二财政，是指地方政府依靠出让土地使用权的收入维持地方财政支出。

　　在很多地方，第二财政早已超过第一财政。一些地方土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。地方政府运用行政权力把集体所有或其它用途的土地整合后，进行招拍挂，价格就会翻几番。

　　中国地方政府的“土地财政”一直遭人诟病，一是透支问题，二是推高房价。

　　透支问题很容易明白，土地出让金是70年期的，现任政府通过卖地扩大财权，照这样的速度下去，很快就会无地可卖。

　　推高房价的危害也不言而喻，调查显示，开发商囤积的土地足够几年的开发量，如果房价横盘或下跌，开发商就会推迟拿地以减少财务支出，这时政府就着急了。这也是“土地财政”不稳定之处。

　　“土地财政”两个缺点：一是不可持续，因为土地稀缺；二是卖地收入不稳定，会随着房地产周期波动。

　　中国内地的“土地财政”是从香港学来的。但香港是土地私有制，政府要先收购私有土地，初步开发后才能出让。而内地是土地国有制(农村是集体所有制)，政府往往强行征地拆迁。

　　实际上世界上很多发达国家也都依靠“土地财政”，但国外主要通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入，这样既体现了公平性，也保证了政府有相对稳定的财政收入。而中国地方政府采取的则是寅吃卯粮、竭泽而渔的做法。但物业税的问题丝毫不比市政债的问题简单，除配套措施复杂外，过渡性安排更是一个难题，这里不做讨论。

　　如果市政债成行，或许可为出台物业税打开一个时间窗口。

　　堵不如疏

　　中国有没有市政债？从学术的角度回答，没有。但中国已有大量的市政债的实践。目前有两个渠道。一个渠道是财政部代发的2000亿元地方债，几乎可以被称为“特殊国债性地方债”。另一个渠道是地方组建的国有独资公司作为债券发行人的“企业债”，也被业内称为“准市政债”。如09怀化债，发行主体为怀化市城市建设投资有限公司，发行总额为13亿元，以发行人的价值30多亿元的自有土地做抵押。

　　不仅如此，最近几年，各种变相的市政债，已通过企业债、“打捆贷款”、集合信托投资产品乃至资产证券化等形式出台。将组建的“城投公司”运作上市应该算是最新的资产证券化的形式了，通过增发不断注资，并随着股价飙升转让股权套现，还能发行企业债，这种模式可谓一举多得。

　　以“渝开发”为例，其控股股东为重庆市城市建设投资公司，是1993年2月经重庆市人民政府批准组建的筹集和管理城建资金的专业性投资公司。

　　近5年来，城投公司累计储备了9万多亩地。2006 年，渝开发通过向大股东定向增发，注入了优质资产，并大幅提高了大股东的持股比例。今年，渝开发受到华夏基金追捧，股价一路飙升，而大股东高价转让了1.14亿股，套现近10亿元。如此降低持股比例后，又为日后注资增发打开了空间。渝开发近日股东大会还通过了发行7.9亿企业债的决议。

　　大量的隐性债务脱离了财政监督体系，一旦地方政府无法偿还债务，那么中央政府必将最后为其兜底，其中隐含着巨大的财政风险。

　　在各种变相手段层出不穷，债务信息如雾里看花，如何判断是否超过地方财政的承受范围成了一个难题。而且地方政府在种种变相安排中定位暧昧，且缺乏必要的法律依据，风险难以衡量，道德风险正在积聚。“堵不如疏”。 

　　法律突破化解难题

　　1998年，为应对亚洲金融危机影响，中国首次通过发行长期建设国债并转贷给地方的方式(简称“国债转贷”)，增加地方政府财力。

　　贾康说，今年中央代地方发债模式和1998年形式类似，但实质操作上有了很大进步。此次发行的2000亿元地方债，都要纳入地方预算，将构成地方债务，这与1998年的做法不同。

　　列入预算约束地方债务，已突破了现行《预算法》“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”的规定，为日后放行市政债埋下了伏笔。

　　去年底，由财政部牵头起草的《地方政府债务管理办法》，已提交到国务院等待批复，财政部也已在预算司下新设立了地方政府性债务管理处，专门负责地方政府债务的管理。彻底清查和有效化解地方历史遗留债务问题，将各种隐性债务予以公开化、透明化，债券评级也就有章可循了。

　　从2月初开始，包括辽宁、浙江和江西等各地方财政部门先后下发通知，要求下属县市及同级部门完成财政部安排的2008年地方政府性债务统计情况及早上报。地方政府性债务数据将通过一份名为《2008年地方政府性债务报表》上报到省级财政部门，并最后汇总到财政部。

　　统计的口径包括直接负债和担保负债，也包括地方政府成立的公司为进行基础建设而承担的债务。

　　《预算法》修订正在进行中，预计在年底前提出修订草案，放行市政债的最后障碍有望突破。而如果放行，估计也会先采用试点的方式逐步推开。■

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