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安全性堪比国债的地方政府债
侯杰
2月17日召开的十一届全国人大常委会十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》，由此，我国债券市场有望在2009年迎来一个全新的投资品种。
就我国目前的情况来看，我国《预算法》第28条明确规定：“地方各级预算按量入为出，收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”因此，之前我国并没有任何真正意义的地方政府债。
但实际上我国已经出现了多种类似于地方政府债的债券形式，如城投债、城建债、水务债等。像最近发行上市的余城建债、怀化城投债以及春华水务债均属此类。在2008年此类债券发行有近20只。这些债券都有一些共同的特点：首先其债券发行的形式虽为企业债券的形式，但这些发债的企业主体均为当地政府进行市政建设的投资及融资平台。
由于这些企业均承担着当地政府的基础设施等城市建设任务，这就决定着其运作模式不完全商业化，其收入中有一部分是企业所投资的项目的现金流，例如一些桥梁、道路等的收费权，但更多的是当地政府的资金支持，如政府补贴等。针对债券发行后的利息及本金的偿还，当地政府均给予了大力的支持，其几乎均对债券的本金及利息的偿还给予了担保。这就使得其等同于地方政府债券，也可以称这类城投、城建债为准市政债券。
发行地方政府债券意义重大
在当前全球性的经济危机背景下，各经济体均采用多种积极的货币政策及财政政策来刺激经济。我国在多次大幅度降低存贷款利率，下调存款准备金率的同时，也采取了大规模的财政刺激计划。其中以去年推出的4万亿经济刺激计划为主。而这4万亿的财政刺激计划中，其资金的来源并不完全是中央财政的出资，也包括地方政府的出资。允许地方政府发行债券，无疑是扩大了地方政府的资金来源，有助于经济刺激计划的实施，为我国经济平稳增长助了一臂之力。
其次，有助于变隐性债务为显性债务。虽然《预算法》已明确规定地方政府不可以搞赤字，但实际上各地方政府拥有债务已经是不争的事实。其中又包括了隐性债务，主要以各类的担保为主：对发债主体的担保，对企业向银行贷款的担保等。由于隐性债务的信息不透明，使得全社会对地方政府的财政状况很难掌握。而打开地方政府发债之门，使其在银行间或者交易所债券市场公开进行发售，将有助于投资者了解当地政府的财政状况，促使我国地方政府财政状况的公开、透明、规范。
当前地方政府债券风险很小
诚然，当前地方政府财政普遍存在一定的缺口，而且随着经济的下滑，其税收收入以及出卖土地等预算外收入均明显下降，这对地方政府债券的安全性造成了一定的影响。但总体来说，个人认为对于目前将发行的地方政府债券来说，安全性并不是一个问题。
首先来说，中央政府对地方政府债券实行代发代还，这就使得地方政府债券的发行较为顺畅并会明显节约发行成本，同时也使得地方债券的安全性得到了保障。虽然当前地方债券的发行及偿还主体都是地方政府(这点不同于以前国债资金的转贷)，但既然财政部能够代发代还，那么当地方政府财政本身真的出现问题之时，财政部也一定会先行将债券的本金还给投资者，然后再跟地方政府“秋后算账”，而绝不会发出一纸公告去拖欠投资者。
其次，财政部的代发代还，也使得中央能够对地方政府债券的发行做到集中审批和管理。在1998/1999年财政刺激计划集中出台后造成的一些不良后果，让中央政府有“前车之鉴”，使其在此次地方政府债券的审批发行中做到更加的严谨和审慎。
第三，从美国的情况来看，虽然也有地方政府违约的现象，但总体来说地方政府债券的违约率极低，甚至低于AAA级的企业债券，而且国家出手救助地方政府也是较普遍的事情。
第四，从法律规定来看，美国地方政府在财政状况出现问题，无法足额偿还其债务的时候，可以申请破产。但在中国却做不到这点。我国的《破产法》规定，可以申请破产的只有企业法人。
最后，当前的地方政府债券是在全国性的公开交易市场进行发行、交易。这同地方政府在当地小范围的集资或者是变相地向银行贷款情况不同。这使得若地方政府债券无法到期偿还，会对中央政府造成很大的压力。对地方政府也一样，使其继续融资将会发生很大的困难。作为地方政府，其毕竟掌握着大量的资源，其一定会想方设法安排债券到期及时清偿。
因此，对当前即将发行的地方债券来说，排除流动性及税收的差别，其按照相同期限国债收益率来定价也一点不为过。
总体来看，地方政府债券的发行将使得我国债券市场的发展又迈出了一大步。同时有助于筹集资金使我国尽快走出金融危机；有助于理顺中央政府与地方政府的财权及事权的分配；有助于地方政府财政状况的公开、透明。
(作者单位：北京首创投资担保有限责任公司)
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