记者10月30日获悉，一份由财政部牵头起草的有关加强地方政府债务管理的方案，已多方征求过意见，并提交到国务院等待批复。财政部也已在预算司下新设立了地方政府性债务管理处，专门负责地方政府债务的管理，人员已初步到位。这意味着，学界关注多年的开放并加强地方政府发债管理的改革大思路，正逐渐浮出水面。

　　地方政府举债酝酿开闸

　　“目前草案已基本成型，但这件事意义重大，还必须由国务院最后定夺。”知情人士透露。允许地方政府举债正在成为世界潮流。目前世界53个主要国家中，有37个允许地方政府举债。而一直以来，我国对地方政府举债采取了相当谨慎的态度。按《中华人民共和国预算法》第28条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但现实中，《预算法》的规定虽卡住了地方政府合法发债的闸门，却并没有挡住地方政府变相举债的脚步。地方政府债务，是指地方政府作为债务人，按协议或合同约定的金额，向债权人承担资金的偿付义务。粗略统计，我国全部地方政府债务至少在1万亿元以上，且大多数属于隐性债务。为了偿还众多隐性负债，地方政府往往被动“买单”，由此带来的财政风险和金融风险难以估计。“现在就只剩下《预算法》这道‘正门’(指正规发债)还没有打开，而实际上周围的‘围墙’都已被统统拆掉了。”财政部财政科学研究所所长贾康表示。

　　初期限定省级政府

　　据悉，早在2004年，相关准备工作便已悄然展开。财政部为此专门设立了一个大型的地方政府债务管理的课题组，并专程到地方调查摸底各地方政府负债情况，也考察了美国、日本、巴西等国地方债的管理模式。

　　2006年9月11日，时任财政部部长的金人庆在向亚太经济合作组织(APEC)财长会议提交的报告中表示，中央政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券。这是财政部最高负责人第一次公开表态开放地方政府发债。

　　国务院发展研究中心宏观部研究员魏加宁指出，因为没有正规的融资渠道，地方政府过度依赖于银行信贷和土地出让。同时，我国的宏观调控强调“有保有压”，但保谁和压谁往往都是由政府说了算。

　　如果允许地方政府发债，保谁压谁就将由市场说了算，因为只有财政比较规范、透明，建设项目好、效益高的地方政府，它的债券才容易发得出去，且发债成本也比较低。“允许地方政府公开发债总比现在这种隐性负债要好得多。”魏加宁说。

　　据了解，酝酿中的方案中，中央将设定严格的限制条件，如发债的程序及程度等。允许发债的地方政府初期可能只在省级层面，而不会给县一级政府发债的权力。

　　防范风险：门槛要足够高

　　目前允许地方政府举债的大部分国家，都要求地方政府举债时必须遵守“黄金规则”，即除短期债务以外，地方政府举债只能用于基础性和公益性投资项目。这与规避开放地方政府发债可能带来的风险直接相关。

　　有专家指出，在当前不少地方存在财政困难的背景下，发行地方债券可能无人购买，即使有人买，地方政府也面临着还本付息的风险，地方政府可能会因无力偿还而破产。而一旦放开口子，各地可能会一哄而上，竞相举债，结果导致地方债务危机。最后，中央政府不得不承担最后的偿债责任。同时，地方政府一直有很强的投资冲动，如果让其拥有发行债券的权力，国家的宏观调控也可能“打折”。

　　中央财经大学王雍君教授提醒，地方政府发债，中央政府必须在“门槛”上做文章：门槛一定要足够高，高到地方政府不得不全面而慎重地考虑举债带来的利益和风险，三思而行。魏加宁认为，允许地方政府发债必须要经过最少四道“门槛”：当地人大要进行严格审议；中央政府进行严格的总量控制和审批把关；第三道是信用评级；最后，投资者有买或者不买的选择权。

　　据《21世纪经济报道》

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