允许地方政府发债时机已经成熟 发行可分三步走

　　邓聿文 法学硕士，副编审，供职于中共中央党校学习时报社，本报特约供稿人。主要从事中国改革与社会转型研究，出版著作三部，发表时政、财经和社会评论数百篇。

    邓聿文

　　财政部部长金人庆前不久在向亚太经济合作组织财长会议提交的报告中表示，中央政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券。金人庆此时提出允许地方政府发债，应该说有很深的政策内涵。

　　从目前看，地方政府的债务包括直接债务和或有债务两个部分。前者主要包括中央

政府债务转化为地方政府债务、中央财政对地方财政的项目贷款、地方政府间借款和地方政府的各种应付项目，后者则主要包括地方政府担保债务（包括外债）、地方国有企业债务、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等等。据国研中心粗略统计，整个地方政府债务至少在1万亿元以上，而且绝大多数都属于隐性债务，单全国乡镇所欠债务就高达2200亿元。

　　政府的功能主要在于提供公共物品和服务。在提供“地方性公共品”上，地方政府无疑具有信息对称的优势。与中央政府通过发行国债筹集资金来提供“地方性公共品”相比，地方政府对“地方性公共品”的需求了解和信息掌握上具有比较优势，这样就不会造成“地方性公共品”出现供应不足或供过于求的情况，有助于实现公共资源的优化配置，提高公共资源的配置效率，也能保障地方政府债券的还款来源。

　　如果提供“公共品”的责任完全由中央政府独立承担，就会导致忽视各地区居民对“公共品”的不同偏好。中央政府往往按照统一的标准向每个地区的居民等量地提供“公共品”，但结果又可能使不同地区的居民无法获得自己最满意的“公共品”数量，从而带来效率的损失。中央政府的这种缺陷，可以由地方政府来弥补，由地方政府发行地方债来提供“地方性公共品”，就可以提高经济效率。

　　在一定的限制条件下，允许地方政府发行债券，还能够起到完善地方政府财政体系建设的作用。从中国的行政结构和财政结构看，中国实行的是行政分层制和财政联邦制，以及一级政府一级财权。不过，由于受《预算法》的约束，使得地方政府无法享有举债权。从某种程度上讲，地方政府实际上并没有形成完整的地方财政体系。而且，长期以来的建设型财政使得地方的财政预算与其财政收入和来源之间并不匹配，地方政府财政事实上仍处于预算软约束，甚至是处于混杂的状态。允许地方政府发行债券，将有利于改变这种地方财政的混杂状况。

　　允许地方政府发债还有一个作用，即地方发债直接把责任加到政府身上，地方政府和债权人之间直接形成了一种约束关系，如果债权人是本市老百姓更好，地方老百姓直接对政府形成一种监督压力，这将促使地方政府更有效使用这些资金，且相关的信息会更透明，也更容易监督地方政府的举债行为。

　　从实际情况来看，尽管在中国现行的《预算法》等有关法律中，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上，中国各级地方政府为满足地方财力需要，运用变通手段，以开征各种基金、增加收费项目和提高收费标准、转移土地出让金、高成本融资、拖欠民工工资等各种方式举债。

　　当然也要看到，允许地方政府发债，也会面临很大的政策风险和财政风险。首先，地方政府发行债券将会产生一系列的法律问题。如果没有严格的约束机制，一些地方政府在过度举债之后，将会出现破产问题，但我国目前尚未对地方政府及相关机构破产作出明确的规定。实际上，目前中国地方政府债务风险已超过金融风险，并成为威胁

中国经济安全与社会稳定的头号杀手。

　　其次，如果不规范地方政府的职能，地方政府一旦取得发债权，极有可能将债券资金用于那些收益并不确定的竞争性项目投资中，这无疑会增大地方政府甚至是中央政府的财政风险。特别是在现行的政府预算管理体制不健全的情况下，贸然允许地方政府发债，可能会引发地方债发行规模失控、使用效率低下等不良后果。

　　因此，在未对预算法作出修改之前，当前最要紧也是最根本的工作应是按照市场经济的要求对地方政府的事权进行科学、明确的界定，理顺地方政府的公共管理职能。在此基础上，正如一些专家所指出的，地方公债能否顺利发行，取决于两个关键因素：一是社会公众具备充分的应债能力，二是地方政府具备足够的偿债能力，有能力避免由此导致的财政风险。

　　从目前我国的情况看，社会对地方公债的认购能力是非常充分的。数据显示，截至今年7月末本外币并表的居民户存款余额为16.3万亿元，同比增长15.1%。其中，定期储蓄存款同比少增加1322亿元。这表明，比较接近于定期存款的城市公债具备足够的市场潜力。一旦地方公债开始发行，它自身的一些独特优势足可以将足量的储蓄存款（包括定期存款和活期存款）吸引到债券市场中来。

　　另外，地方公债的发行应在中央政府的宏观调控下进行，包括发债时间、发债规模、债券利率、偿还期限等众多要素都不能由地方政府自主确定，这样可以有效地防止地方公债在金融秩序、偿还能力等方面所面临的风险。虽然发行地方公债使得地方政府的显性债务显著增加，但地方公债资金的使用会受到债券认购者的种种监督，再加上待地方公债发行时的相关监管制度的确立和完善等，这些对保证债券资金的使用效率也会起到很大的促进作用。而且，我国已实行多年的国债转贷政策使地方政府在债券资金的使用上具有一定的经验，这也很有利于提高地方公债资金的使用效率。因此，可以说，在地方公债制度放开后，即使地方政府的负债规模有所增大，但其财政风险还是易于有效避免的。

　　至于具体的发行步骤，可分三步走：首先，地方政府将发债数目报当地人大审批；其次，

财政部实行总规模控制，给各省不同比例；最后，由信用评级机构等中介组织进行信用评级，通过审核，予以发债。

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