地方政府债 将要走在阳光下

　　FN记者 高国华

　　业界争论已久的地方债被“放行”或许已为期不远。近日，财政部部长金人庆在向亚太经济合作组织(APEC)财长会议提交的一份报告中表示，中国政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券。此番表态被视为近年来中国财政高官首次公开提出支持地方政府发债，预示着地方政府债有可能从探索阶段走向实际操作阶段。

　　“地方政府债”变相存在

　　自1995年开始实施的《预算法》明确规定，不允许地方政府发债融资。但实际上，虽然《预算法》的相关规定关闭了地方政府合法发债的闸门，但并没有挡住地方政府变相举债的脚步。一些地方政府已经通过多种变通形式，形成了形式各异的地方债务。

　　有关资料显示，地方政府举债主要是由政府支持、以公司形式筹集的公司债和项目债。这些项目债就是变相的地方政府债。其中一种典型的模式就是用“打捆贷款”的方法向银行借出资金。一些地方政府通过特定的机构(如市政建设公司等)发行市政收益债券，这种做法广泛存在并不断扩大。如1999年上海市城建投资开发总公司发行的5亿元浦东建设债券，其所筹资金即被用于上海地铁二号线一期工程。

　　“发债地方政府多、数额巨大、项目繁多，成了一片‘地雷区’，已经到了必须清理整顿的阶段。”中国人民大学教授陈共的话道出了业内的共识。

　　近年来，随着中国经济的快速发展，各地逐渐加大基础设施建设投资力度，随之而来的则是各地普遍存在的资金匮乏。但由于地方政府没有正规的融资渠道，使得各地大量的地方政府债以不规范的、变通的、隐蔽的形式不断出现，规模日益膨胀。据国研中心粗略统计，整个地方政府债务至少在1万亿元以上，而且绝大多数都属于隐性债务。

　　更有专家指出，在地方政府没有发债权力的情况下，地方财政风险就会转嫁到银行系统，成为金融风险。

　　中国社科院金融所杨涛认为，目前地方政府的直接债务主要有中央政府债务转化为地方政府债务、中央财政对地方财政的项目贷款、地方政府间借款和地方政府的各种应付款，或有债务则主要包括地方政府担保债务、地方国有企业债务、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等。这些或有债务都会在出现清偿危机时给地方政府造成资产损失，甚至会危及整个财政和金融系统的安全。

　　地方政府发债，大势所趋？

　　随着越来越多的地方隐性债务的显现，近年来，放开地方政府发债的声音逐渐增强。7月，财政部预算司官员称，解决地方政府性债务管理问题将是今后财税改革的一个重要方向，其内容将涉及地方债管理制度、债务规模控制、如何降低债务成本、怎样化解历史债务以及防范债务风险等。

　　在我国现行的分税制度下，地方财政收入通过分税制度大部分转移到中央政府，有些地方政府财政捉襟见肘。中央政府为了解决这一矛盾，只能通过中央政府发行债券筹集资金然后转交给地方政府使用的方法，解决部分地区财政拮据的问题。但对于绝大多数地方政府而言，中央政府的转移支付和债务转移并不能从根本上解决问题。一些地方政府为了在短期内取得政绩，通过批租土地、炒作

房地产的方式筹集资金。这使得一些地区房地产价格居高不下，

宏观调控措施落实不到位的现象大量存在，严重干扰了国家宏观调控政策的实施。

　　与此同时，近年来，各地的城市化进程普遍加速，而地方政府一直缺乏稳定的可持续的资金来源。随着今年以来新一轮宏观调控措施的出台，各地许多贷款都被叫停，企业债发行也受到限制，地方政府面临的资金压力越来越大，因而不得不千方百计寻求解决之道。

　　有专家表示，既然地方政府在发展过程中需要可持续的资金来源，允许地方政府发债已是大势所趋。国务院发展研究中心宏观部副部长魏加宁一直主张地方政府发债。他认为，地方政府发债可以解决

城市建设融资问题，也有利于减轻中央财政的负担，地方政府可以根据地方人大通过的发展规划，更加灵活地筹集资金，解决发展中存在的问题。据了解，地方政府债在一些发达国家非常普遍。

　　更重要的是，在地方政府债的发行过程中，通过一系列的规范运作，可以规范地方政府的投资行为，使中央政府的宏观调控措施真正落到实处。

　　疏堵结合，规范前行

　　据了解，业界有关地方政府债的问题已经讨论了很多年，除了担心潜在的偿付风险外，如何控制地方政府债的用途则是更多专家关注的重点。

　　专家表示，地方政府的债务有相当一部分被用于城市建设，但也有由于投入到“形象工程”中而造成负债累累的情况。建设部的一个统计数据就证明了这一点：在所有的拖欠农民工工资的工程中，政府工程拖欠居然占了50%以上。

　　值得关注的是，目前在地方干部考核工作中存在“重硬件、轻软件，重物质业绩、轻财务考核，重资金投入、轻效益评价”等弊病。很多地方政府领导在举债时往往无后顾之忧。但问题是，谁来保证这些地方政府能够偿还债务，避免陷入借新债还旧债的境地？这个问题不解决，最终的债务风险很有可能转嫁到中央政府身上。

　　有关专家指出，地方债的发行中面临着“谁来发、谁批准、谁控制、谁来买、用在哪、拿什么还和怎么还”等一系列实际操作层面上的问题。对此，财政部有关官员表示，中央将设定严格的限制条件，如发债的程序及程度等。允许发债的地方政府行政级别会比较高，在初期不会给县一级政府发债的权力。

　　魏加宁认为，允许地方政府发债可以分三步走：首先，地方政府将发债数目报当地人大审批；其次，财政部实行总规模控制，给各省不同比例；最后，由信用评级机构等中介组织进行信用评级，通过审核，方可发债。

　　而采用试点先行的办法已成为业内的共识。业内人士表示，放宽地方政府发债，可以先让一些财政能力较强的地方政府试水。采取这样的做法，一是可以借机明晰地方政府资产负债的实际情况，防止债务体外循环和资金的体外循环，消除地方官员利用预算外资金进行暗中“寻租”的现象；二是可以增强地方财务的民主性，让地方人大公开审议地方政府的财务问题；三是可以建立地方债券的评价系统，形成不同地方的债券利率，并推动地方债券市场发展，形成有竞争性的地方债券市场，并鼓励地方之间的投资者“用脚投票”。未来再适时选择一些资金压力大的地区进行发债试点。

    新浪声明：本版文章内容纯属作者个人观点，仅供投资者参考，并不构成投资建议。投资者据此操作，风险自担。