对具有多样的制度框架和金融结构的国家而言，国际金融危机引发了其加强政策的宏观审慎取向的总体趋势

　　■　国际清算银行总经理 海梅-卡鲁阿纳

　　加强宏观审慎政策取向的趋势

　　“宏观审慎”的概念在过去四年的政策中引起了广泛讨论。事实上，对具有多样的制度框架和金融结构的国家而言，国际金融危机引发了其加强政策的宏观审慎取向的总体趋势。这是非常受欢迎的：最近的经验警示我们需要更多地关注解决整个系统的风险，而这恰恰正是宏观审慎政策的相关内容。

　　宏观审慎政策的框架可能是新的，但主要是指其在意义上日渐明确。许多国家已经使用审慎工具来解决系统脆弱性而未涉及宏观审慎政策。例如，贷款价值比(LTV)的可变上限，已经被香港和其他亚洲经济体多次使用以抑制呈泡沫化的抵押贷款的增长，并确保这些银行面临的房地产风险敞口过大。然而，最近制定的宏观审慎政策的正式架构带来了定义、责任界定和治理方面的问题。

　　我想强调的是，宏观审慎政策和其他领域公共政策之间强有力的双向互动是至关重要的。这种互动重视合作的制度框架尊重了境内与跨境政策行动之间的互补性。这在国家层面是一个特别重要的问题；但在国际层面，合作框架也至关重要，它需要充分实现信息共享与交流。同时，我们应谨记，单个政策有特定的目标，各个相关层面的行动是必要的。

　　宏观审慎政策不是唯一影响系统性风险的政策领域

　　许多其他的政策会影响金融体系的弹性及其有效服务经济的能力。且不必说微观审慎政策，其他如货币政策、财政政策和税收政策、财务报告准则和法律框架的影响都很大。例如，长期维持较低的政策利率影响杠杆率，鼓励金融市场参与者的激进行为，有时可能助推资产价格泡沫。相反，旨在减轻和管理系统性风险的工具和行动会对宏观经济产生非常重要的影响，从而影响其他政策的目标。例如，收紧资本要求防止银行在信贷繁荣期累积系统性风险也可以减缓信贷扩张，并扩大总需求。可以肯定的是，金融体系更稳定、更有弹性和更少顺周期性将提高货币政策和其他政策的有效性。相辅相成的政策可以产生积极的互补作用，有必要真正在给定的管辖区内和跨境之间进行协调。

　　在单一管辖区进行协调的必要性

　　在单一管辖区内，政策之间的相互作用表明了设计和配置政策工具的几个原则。

　　原则之一就是，宏观审慎政策工具应该由一个独立机构掌管，并赋予其维护金融稳定的明确目标。这一原则非常重要，一方面是因为缺乏精确的测量方法量化这一目标，另一方面是因为在实现目标过程中政策制定者会不可避免地依赖主观判断。

　　衡量标准是对宏观审慎政策的设计、治理和问责的严峻挑战。系统性风险没有现成的和被广泛接受的度量标准，即使在事后也难以非常精确地测评工具或评估政策效果。而且最难的是回答“若采用另一个行动计划事情会如何演变”的假设问题。因此，宏观审慎政策在很大程度上比以往任何时候都更需要依靠主观判断。

　　举一个关于逆周期政策的有说服力的例子。所有逆周期政策必须使用实时信息，而这些实时信息是不完整的和不精确的。决策者只能依赖主观判断去解释诸多收集来的信息。宏观审慎政策并非特例，只是在这种情况下特别明显：当前技术下的定量模型不太稳健，远不能指导审慎政策从时间和空间两个方面解决系统性风险。

　　至于时间维度，直到最近，研究人员一直试图详细描述金融周期及其特点。有几个特点值得注意：

　　一是可以通过中期信贷和资产价格的同步性很好地定义金融周期。二是金融周期比商业周期更长也更严峻。金融周期的持续时间和波幅自20世纪80年代以来已经变长变大了：金融周期平均持续约16年；但当只考虑1998年后金融周期的波峰，平均持续时间近20年，相比之前为11年。三是金融周期的波峰与银行业系统性危机(即金融危机)息息相关。四是金融周期虽与商业周期不同，但彼此密切相关。由金融动荡导致的经济衰退往往持续时间更长，也更为严重。

　　若相关当局有明确授权则将较易实现操作独立性。与此同时也要建立相应的问责制与清晰的沟通机制。决策者须深知其政策决定与其权力及经济评判之间的关系。这有助于确定公众的预期和当局的职责。从这个角度而言，这是确保中央银行尽职的关键所在。甚至有人认为中央银行应该是宏观审慎政策的主管机构。

　　另一个原则是政策工具的选择应视系统性风险的管理目标而定。纯粹的宏观审慎工具并不多，绝大部分仅仅是通过对设计和校准的调整而为宏观审慎目标服务的审慎工具。

　　资本要求是宏观审慎监管的一个关键工具，但这样尚不足够，它需要辅以其他工具并深化监管。由于我们对人的行为因素尚未完全掌握，针对这一问题，政策组合拳比单一工具更有前景。流动性需求和诸如贷款价值比、风险敞口限制等工具，都曾被使用并被证明有效。此外，明确的处置计划也很重要：因为其减少了银行无序倒闭的成本，解决了问题的根源。一般而言，在缺乏有效的及不定期深入监管的情况下，所有工具都是不够用的，因为监管套利的动机无处不在。

　　这就意味着有必要通过信息共享和评估互通，对使用各种工具进行协调。此外，这种协调需要一套明确责任与义务分工的管理机制加以支持。

　　国际协作

　　在经济政策领域，尽管目前还是新生事物，宏观审慎政策在国际协作方面进行得更加深入。

　　在我看来，宏观审慎国际协作的重点主要是两个方面：时间维度方面，是逆周期资本缓冲的设计；空间维度方面，则是对系统重要性银行计提资本附加(CapitalSurcharge)的措施。

　　逆周期缓冲旨在抵消银行的顺周期行为，即通过在经济景气时建立的资本留存缓冲来消化经济艰难时的亏损，即作为实现宏观审慎目标的审慎工具。关键是，缓冲的程度取决于给定的管辖区域内的金融周期状态。这一架构很大程度上是基于判断，须根据各国不同的经济情况量体裁衣，即没有放之四海而皆准的解决方案。同时，它还提供了国际互惠原则：监管者对外资银行的风险敞口应实施与国内银行相同的监管标准。借此统一游戏规则并消除监管套利。

　　类似的协调行动也应用于处理系统重要性银行。巴塞尔委员会和金融稳定委员会已开发出一个评估全球系统重要性银行(G-SIBs)的机制。由于相关体系都是全球性的，因此必然要在国际层面对银行资本附加的评估和实施达成共识。此外，该机制中还对各国国内系统重要性银行(数量远远多于G-SIBs)制定了银行所在地监管当局与其母国监管当局之间评估和监管互动的管理原则。合作成为了本机制的重要内容。

　　各层次的行动

　　最后，我想提醒大家关注宏观审慎政策和其他政策间的相互作用。如前所述，宏观审慎政策可能具有宏观经济效应。意在缓解金融周期的措施可能会波及商业周期，审慎工具可能影响信贷和资产价格的波动，还会波及总需求。

　　正因为如此，确保政策工具的层次清晰至关重要。在动用宏观审慎政策之前，宏观经济管理首先应依靠宏观经济工具(货币和财政政策)。对宏观审慎政策而言，维护金融稳定的工作任重道远，监管部门应继续关注这一主要目标，而不是试图平滑经济周期。正是在这种情况下，宏观审慎政策框架的独立性和问责制就特别有价值。

　　此外，仅靠审慎和宏观审慎政策无法完全承担金融稳定的职能；它需要其他政策的配合，如与整个金融周期更匹配的货币政策，在金融繁荣期创造额外空间的财政政策等等。

　　值得欣喜的是，尽管我们对宏观审慎政策的影响认识有限，但至少有三个理由为我们的有效行动留下了巨大空间：

　　第一，潜在的政策冲突往往被夸大了。在大多数情况下，宏观审慎政策与货币政策会是互补的，趋向于相互支持而非冲突。重要的是要意识到，影响审慎政策的金融周期比商业周期出现的频率更低。这表明，在大多数情况下，货币政策应该能够应对发展相对缓慢的宏观审慎政策。然而，货币政策也需要关注宏观审慎政策的长期变动，重视对金融失衡的逐渐累积和释放。较长的一段时间能够缓解货币政策和宏观审慎决策的潜在摩擦。第二，越来越多的研究和经验在宏观审慎概念和操作上取得了重大进展，如设计和校准宏观审慎工具。第三，一些工具和指标似有成效，肯定是聊胜于无。特别是巴塞尔协议III逆周期资本缓冲的信贷缺口指标似乎对政策行动有很好的指导。模拟实验表明，遵循这一指标将有助于在金融危机之前及早落实有效行动(如提高资本金)。例如，美国和英国本该从1999年开始就留存更多资本，并分别在2002年和2006年，即金融危机爆发之前，完成2.5%的资本缓冲。西班牙本应开始得更早，即在1997年启动，并在1999年完成2.5%的资本缓冲。同时，信贷缺口指标被证明对一些大型新兴市场经济体无效，如巴西和土耳其。可以肯定的是，这一指标可以通过分析其他指标作为补充。

　　总之，宏观审慎政策方法可以并需要进一步深化并应用到不同的制度框架中，借此强化其他政策并减轻系统性风险。

　　本文系作者2012年9月27日在土耳其央行与20国集团在伊斯坦布尔举办的“系统性金融风险”会议上的演讲。中国人民银行长沙中心支行 司马亚玺 李孟来译