文 /本刊记者  黄希韦    主持人/本刊总策划  于  江

　　到今年8月底，地方政府债务偿付高峰期将再一次到来。如何解决地方财政融资问题再次成为各方关注焦点。财政部日前决定，将代理发行2012年北京、山西等地的地方政府债券，计划发行面值为239亿元。然而，这一规模远不及地方政府通过融资平台举债的规模。市场的担忧还在于，近期，预算法修正案草案二审稿规定 “除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，地方政府发债的大门由此或将关闭。此外，在新一轮“稳增长”政策的带动下，融资平台似有“王者归来”之势，或将加剧地方政府融资平台公司引发的财政风险与金融风险。第47期五道口议事厅以“地方财政融资多元化时代”为主题，对相关金融创新及体制、机制建设进行全面、深度探讨。

　　中国地方财政融资现状

　　融资应做到可持续

　　仇京荣：地方政府收入亟需“开源”，但仅靠征税和卖地，远远满足不了地方政府对资金的渴求。因为征税有限度，而卖地不可持续。所以，地方政府融资是一个长久的命题。应做到可持续，不能没有节制。

　　按照审计署报告透露，地方债的规模达10多万亿元。这一数字远超过地方财政每年5万亿元的收入额负债率超过了公认的警戒线。目前地方债的风险大、可控性低，这一点已引起监管部门的重视。需要反思的是，在短短三年的期间内地方政府如此大规模的融资，有没有融资过度的问题？有没有融资资金使用不当的问题？

　　地方要干事，必须得有钱

　　龚六堂：事实上，地方政府融资平台对我国的GDP增长和地方基础设施建设起到了巨大作用。

　　地方政府融资平台之所以出现问题，一个重要原因是我国宏观政策的调控太短期。2008年金融危机时，我们拿“4万亿”来刺激经济。其中，中央承担1.2万亿左右，余下的2.8万亿左右由地方政府承担。同时，有关信贷和地方融资的政策也相应放宽，所以各级地方政府扩大融资、加大投资，导致地方债务的规模和超常规增长速度都史无前例。如今的经济比2008年和2009年更糟，温总理又提到保增长，所以地方政府的冲动又来了，又开始新一轮的融资，地方政府融资平台债务正急速膨胀。

　　地方要干事，必须得有钱。现在地方融资出现问题，同我国财政体制有关。现行体制下事权与财力高度不对称，地方政府长期面对资金缺口。在1994年分税制改革后，国家税收收入的大部分归入中央财政。结果，各级地方政府大都在不同程度上不顾自身偿债能力地扩大赤字，举债度日。去年国家开始房地产调控，土地财政之路不好走了，所以现在出现一种情况，地方政府除了搞融资平台，还开始在非税收入上动脑筋，甚至让企业提前交税。现在非税收入在逐年上升。这是对市场经济最大的伤害。

　　如今10万亿债务很大部分即将到期，怎么办？允许展期是对的。我们这10万亿的地方债并不是一般的市场债，它是很不规范、很不透明的。谁都不清楚，地方债的规模真正到什么程度了。而这10万亿地方债是通过融资平台向银行借的，如果这些钱出问题，就会变成银行的呆坏账。试想，银行总的贷款余额约50多万亿，如果这10万亿果真变成呆坏账，那么银行的不良贷款率太高了！这对金融系统而言将是致命打击！而且，最后这些钱还是要由财政来背。

　　历史欠账的报复式增长

　　刘凡：首先，地方政府发债的大方向是没错的。表面上看，地方政府的各种融资平台因2008年经济环境之势而生，但从更深层次看，地方政府大规模举债冲动，属于“历史欠账的报复性增长”。因为事实上，虽然改革开放30多年来我们一直在提地方政府债，但前20年一直硬压着。胡锦涛任主席后，提出建设和谐社会以及科学发展观，要解决民生问题，地方政府融资就变得很有必要。另一个地方政府融资的重大推动力是城市化，因为城市化要求水电、房屋、卫生环保等基础建设必须公共投资。

　　其次，如今10万亿的地方债规模并非大得离谱。我国去年的GDP是47万亿，如此看来，地方债占到20%多，这相较美国地方债占其国家GDP的30%而言，还是有一定空间的，还在可控范围之内。

　　离规范化很远

　　赵庆明(微博)：地方融资平台贷款的金额很大，而且一直在增长，其中有很多原因。

　　事实上，对地方政府的贷款一直存在(以政府控股的投资公司形式)。2008年金融危机后，地方融资平台建立起来，就将此前对地方政府的贷款纳了进来。这部分贷款至少是2万亿，还有4万亿、5万亿等各种说法。目前的地方债规模，很可能不止审计署发布的10万亿这一数字。

　　另外，地方债大规模涌出的确有历史欠账的报复性增长因素。我去过很多城市，无论是沿海的，还是西部的，都有历史欠帐。比如，在山西北部一个比较富裕的城市，其老城部分竟然有一半以上的居民家里不通暖气和煤气，自来水质量也非常差，地下管道都是几十年前的。此外，城市化正以每年1%的速度在增长，需要加大基础设施融资。也就是说，历史的遗留问题需要解决，新的问题又出现，这是融资平台增长的两大原因。

　　还有一定的政治因素在里面。金融危机时期地方融资平台初现时，银行争相贯彻国家政策积极放贷款，后来连规范化操作都不顾了，只要财政出个函，就放贷(所以才会出现后来监管层要求落实担保、补手续等的提示)。

　　值得注意的是，这几年地方国资在变大，这又增加了地方融资平台的借款。如今很多地方政府都在推航空公司，这就形成新的国资，形成新的融资驱动。

　　去年银监会发文不允许地方债展期、不允许借钱还旧，要求落实担保。我认为这不太现实。

　　首先，地方政府目前没有那么多资金，而且每家银行基本都身陷其中。若不允许借新还旧、不允许展期，则是不顾现实的做法。

　　其次，地方融资平台成立是2009年前后那一轮经济刺激的需要。当时全球经济严峻，很多国家都在刺激经济增长。但是平台的成立比较草率——有的地方没有融资平台，看到做这个平台容易拿到银行贷款，就先组建一个融资平台，然后银行给平台贷款，而且那一轮融资很多没落实担保。去年虽然落实担保了，但基本上是走形式。

　　不要采取“鸵鸟政策”

　　贾康：地方融资平台目前都是注册为公司法人的，按照现行法规，由银监局、证监局和其他相关管理部门来进行金融监管和控制风险，这不存在法律空白的问题。但这更凸显了原来的预算法带有“鸵鸟政策”色彩——以为靠“不允许”就能解决地方债务风险防范问题。其结果，是出现“潜规则”时代——当市场需求“爆棚”，“明规则”不能适应现实需要时，绕过“明规则”，五花八门、各种各样的融资平台便以潜规则“强制替代”式地出现了，大量举借贷款的同时还伴随个怪象，即地方政府曲线取得法人身份，发行起企业债来。

　　目前关于地方政府阳光融资已有正面例子。每年“地方债”的发债规模从2000亿抬高到2500亿。上海、浙江等4个地方政府已启动自行发债的试点。若对应全国10万亿以上的地方债务余额，这是很小的部分，但它代表正确的方向，就是摆在明面上，是名正言顺的地方债，接受全部预算程序的约束和接受人民代表大会的审批与监督，是阳光融资的制度建设取得的初步进展。阳光化的好处是摆在明面上，有助于大家一起讨论怎么预防风险。

　　监管层风险提示

　　难解决根本性问题

　　仇京荣：作为银行的“婆婆”，央行和银监会数次对地方债作出风险提示。显然，这些提示更多是从债权人(银行)的角度出发，担心金融机构破产。但这种风险提示解决不了诸如地方政府该不该融资、怎么融资等根本性问题。

　　很有必要

　　刘凡：我们(中央国债登记结算有限公司)近年来参与了部分地方政府融资服务工作(因为这些融资中由20%～30%通过债券市场的途径)，发现地方政府的平台发债往往都以企业债的形式，通过投资公司(如公共建设投资公司、交通投资公司、铁路投资公司、矿山投资公司)的名义发债，政府在后面作隐性担保，自己则没有正式的名分去发债。明明是地方的公共事业投资，地方政府却不得不以投资公司的名义发。然而，这些投资公司实际上是一个空壳，更谈不上公司化运作。可想而知，这样的债务管理肯定不规范——既不像真正的企业债那样去管理，也不像真正的政府债那样去管理。所以，针对这种乱象，为了保护好债务人的权益、债权人的权益以及支持地方公共设施建设等，监管层的风险提示很有必要，也非常重要。

　　预算法修正案二审稿

　　令人遗憾

　　赵庆明：我从2009年开始就在呼吁修改预算法，应该允许地方政府发债，而其名字我主张叫“市政债”而非“地方债”。这次预算法修正案二审稿没有允许地方政府发债，我感觉很遗憾。

　　不过，高层的担忧似乎也可以理解。虽然全国人大这一层对预算的审议及执行方面做得不错，但到了地方政府这一层面，就可能做得不好了。若贸然赋予这样的地方政府以发债权，可能高层会比较担心。尤其是在当前显性、隐性债务规模均如此大的情况下，不敢再开一个“正门”。美国的联邦法律对于地方债有诸多明确规定，如对举债的额度就有标准。但是，我国在这方面没有任何标准，若请上级审批，其审批的量是弹性的。

　　事实上，近3年来一直是中央代地方发，预算法修正案二审稿这次是给这种现状颁发了一个明确的“身份证”。

　　地方政府不是“长不大的孩子”

　　刘凡：这次预算法修订稿中的量入为出、收支平衡都没错，但不应禁止举债。

　　财政部原来设计的路径是，作为过渡先由中央代地方发债，，然后慢慢发展到地方政府自己发债，也就是让一个孩子先跟着学走路然后再跑起来。现在却突然间来了一个倒退，认为地方政府永远是个长不大的孩子，所以确定要代发。

　　虽然说有“另行规定”，但从法理上看，空间还是压得很小。因为大原则是不让发债，太多地走“另行规定”之路，不就是违背了大原则吗？

　　事实上，如果理顺地方债，意义是很重大的。允许地方政府自行发债，实际上就是支持了合理的地方政府自治、鼓励其接受当地人民群众的监督。可以通过提高财政透明度，让债权人包括老百姓都来监督钱是不是花在自己身上了，还可以让债权人来盯着政府的偿债能力。经济透明化能够促进政治民主化，对于深化政治体制改革而言是一个很好的突破口。

　　不应弃“汽车”坐“马车”

　　仇京荣：现行预算法第28条要求地方政府量入为出、收支平衡，这一指导思想强调有多少钱办多少事，钱少少办事，没钱不办事。由于这一观点与当前中国实情明显不符，因此预算法修正案一审稿考虑到地方财政的现实需求，对现行法作了修订，允许地方政府发债。预算法修正案一审稿第24条规定“国务院确定地方举债的债务限额”、“全国人大批准”、“地方省政府按照限额做预算”，这一修订的重要意义在于，它突破了地方政府不能融资的过时观念，根据当前中国国情有限度地允许地方政府融资发债。然而在一审稿审议过程中，一些常委委员、部门、专家根据近两三年来地方债务急剧膨胀的现实，出于对风险的担忧，提出对地方政府发债要从严掌握。因此在二审稿中删除了一审稿允许地方政府发债的条款，恢复原来禁止发债的表述。其实，防范融资风险与是否允许发债是两个不同方面的问题，不能混为一谈。法律修订应当对症下药，而不能因噎废食。

　　预算法应该先明确，地方政府政府该不该有赤字；要先解决到底是否要量入为出，还是允许借债发展。实践证明，不列赤字不能解决实际问题，特别是长期以来教育、医疗、城建等方面的债务不断积累，表面上不列赤字，但实际上债务仍然存在，所以地方政府融资的必要性已经为多数人所共识。至于发债风险控制问题，肯定能够找到解决的办法。总之，对公开融资的监管比对私下变相融资的查处要有效得多。

　　我更倾向于预算法修正案一审稿允许地方政府发债的方案。预算法一审草案允许地方政府发债体现了与时俱进，二审稿又退回去了。这样一个反复，释放出一个信号，就是地方政府过去不能不能融资，现在以及将来仍然不能融资。这不是与时俱进的思维。虽然法律允许“国务院另有规定的除外”，但是，在预算法否定地方财政赤字大原则已定的情况下，国务院又根据什么原则作另行规定呢？行政行为不能与法律的基本原则相违背。

　　因此，应该允许地方政府在适度、合理和人大监督，以及定量、定向、定绩效的条件下列赤字。只有公开接受人大监督，才能对债务进行规范，制止地方政府融资无限度膨胀的局面。人类发明了汽车，但不能因为汽车可能出现交通事故就让大家回到坐马车时代。发债是一个趋势，一种杠杆，不该禁也禁不住。如今，人们为汽车制定了交通规则，降低了肇事风险，既发挥了汽车的速度优势，同时也控制了风险。同理，不能因为地方政府发债有风险，就退回到无赤字年代，应该给地方债“开正门”，使其按照规定的渠道融资，这样地方政府融资才不“走旁门”。

　　预算法修正案还是应该再往前走。在制定地方债管理方向时，我认为有两点比较重要，一是明确融资用途，融资必须用于事关当地民生大事，近期必须解决而政府财政收入不足以解决的事项；或者用于严重制约当地经济发展必须克服的瓶颈工程，这一点一定要控制好，在政策法律上要有钢性约束。二是要有偿债信用，规定地方政府参照自身偿债能力借钱，比如发债规模不能超过财政收入的一定比例，或地方债务余额不能超过当地GDP的多少倍。要考虑到还款的来源，不能违约赖帐、失信于民。目前出问题恰恰就在这两条，许多地方政府的融资并没有用到民生工程，而是用到了“面子工程”上；许多地方政府过度融资，远远超出偿债能力。如果把这两条管住了，地方政府的融资风险还是可控的。

　　立法应服务现实生活

　　贾康：关于预算法修改二审稿，有意见认为，不必太强调一审、二审稿对于地方债允许发与不允许发，开闸和关闸之间的区别。这是很有道理的。从字面来看，并不是简单的允许、不允许的问题，而是强调要经过国务院的批准程序，即通过“另行规定”是可以发债的——但应该说，中国地方债所受的控制，比较世界其他国家而言，是最严格的。

　　从预算法修改过程看，一审稿有进步，弥补了一审之前的三方面不足：一个是强调除法律和国务院另行规定，地方政府不得举债及不能为债务提供担保。二是规定了地方政府债务实行限额管理。三是发债主体规定为省级政府，发债规模纳入省级预算，接受全套省级预算的约束监督。而且，一审稿还细化了发债审批程序，即由国务院确定地方债务限额，省级政府按照国务院下达的额度来确定赤字。这就是一种正面表述，有了透明、对应现实生活的规范指导意义和可期待的约束作用。

　　显然，一审稿的框架不错，正面表述更好些。我认为，立法的实质就在于要规范、指导和服务现实生活。这次预算法修订，按理说应该顺应现实的发展，绝不能因为有争议就干脆退回去。原来的预算法的表述不是错，而是现实证明它已严重不适应、不能发挥引导和规范现实的作用；而且仅以“另行规定”一句话提供通道，留下了潜规则隐患。新的预算法修正案，应该积极、主动地体现现实进展，改变立法严重滞后局面，将原来的否定语句改为正面表述的程序规范和指导语句。

　　强化地方政府财政实力

　　尽量减少专项转移支付

　　龚六堂：长期来看，关键是要理清中央和地方财政关系问题。正如胡总书记在很多场合讲过的，要把中央政府和地方政府之间的财力和事权搞清楚。中国的很多问题包括地区发展不平衡、经济增长结构性问题，都源于财税体制问题。比如，分税制使得各地产业发展不平衡，由此导致地方政府的固定资产投资不平衡，又由此导致地区经济发展不平衡，再导致收入分配不平等，最终也无法带动消费。这是一个系统性问题，如果不理清中央和地方财政，融资平台是很难做好的。

　　地方政府的收入有税收收入、转移支付以及非预算外收入如土地经营收入等。税收收入这块不需多说。看看转移支付。事实上，中央政府对地方政府的转移支付规模很大，但是，转移支付实践中存在一个问题，就是大部分是专项转移支付，一般性的转移支付少，只有30%多一点。专项转移支付要求地方政府有项目，拿着项目才能到发改委去审批。但是，地方政府必须得有钱才能拿项目，所以，地方政府还是需要配套资金。

　　要完善中央和地方的财力和事权体制，最重要的也是可以短期做好的事情，就是减少转移支付，增加一般性转移支付。一般性转移支付是按照公平公正的精神来运行的。在德国、法国和美国等欧美国家，专项转移支付只有不到5%，地方能够按照当地人均GDP、人均基础设施建设等公平、直接拿到上一级财政的一般性转移拨付。也正因这种清清楚楚的一般性转移支付，欧美这些国家的收入能算得很清楚。事实上，专项转移制度是有诸多危害的，如造成中国区域发展不平衡。如今，分税制也没有完善，原因之一就是同其配套的转移支付制度没有完善。改革是很艰难的，希望发改委能尽快减少专项转移支付，增加一般性转移支付。这还是一个简单的把财力和事权进行匹配的重要手段。

　　应该允许地方政府发债，而且是在市场监督(由债权人、政府乃至整个社会监督)之下的市场化发债，这样就会透明且风险相对可控。地方政的自主发债，还有几个问题需要先解决：一是地方政府的信用评价机制问题，另一个是举债的担保问题。

　　资产证券化不可行 

　　赵庆明：近年来，倡导将平台贷款纳入信贷资产证券化范畴的声音很高。我不赞成这个观点。谈启动证券化可能与整个银行体系存款竞争比较激烈以及部分银行存贷比较高有关。平台贷款的实际借款主体是地方政府，主要投向基础设施，银行发放的期限往往是3~5年。尽管这些贷款也有担保，但是担保品或者不足额，或者存在瑕疵，是不合格的担保。而实际上，地方政府根本无力在还款期内还本付息，如果将其证券化，这些信贷资产是难以形成稳定的现金流的，违约率可能很高。我个人认为，平台贷款证券化类似于当初的美国次级贷款证券化。次级贷款的借款人存在信用问题，但当时的抵押品房产好在是足值的，而我国的平台贷款不仅同样存在很高的信用风险，而且抵押品往往不足，甚至缺乏有效的抵押品，总体上看，其质量还赶不上次级贷款。我反对将平台贷款纳入信贷证券化的试点范畴。中国的资产支持证券市场还没有发展起来，必须精心呵护，必须汲取美国已有的惨痛教训。

　　当然，我们不是不能尝试资产证券化，但如今最主要的，一方面还是“开正门”，允许发地方债、市政债；另一方面，地方国资不要再扩张，应由市场做的，政府就要退出、卖掉、清算，清算出的余额用来偿还银行贷款。

　　要敢于“开正门”

　　刘凡：最首要的还是要“开正门”，我们应该先把这件事情做好，让大家放下心来。若这一基本问题还没解决好，就去“玩其他花样”，那么必然会遇到更大的风险。我想，如果能让地方政府发债就已经是大突破了，能把这件事做好，使其透明度、规范化，已经是一件很大的工程了。

　　“开正门”，允许地方政府以自己的名义成立融资平台，要下大力气将地方融资引入到正规的市场上来，使之透明、可控、可监督。也就是说，信息要披露，让投资者、债权人能够充分获取这些信息，并在此基础上判断、识别风险，用市场定价方式去为地方政府融资。

　　经过长期准备，7月16日，我们(中央国债登记结算有限公司)公布了地方政府债收益率曲线。我们(中央国债登记结算有限公司)每天对20万亿的金融资产都可以有效定价，已经得到国际上的普遍承认。事实上，债券市场经过改革开放30多年的发展，特别是近15年的发展，已经有了很好的市场定价能力，所以市场不是不能够放开的。

　　我们已经30岁了，不是3岁。希望决策者对中国的债券市场的发展也有一个清醒的认识，不要用15年前的老眼光，否则获取的信息会不对称。也建议政府做决策之前广泛征求意见，到市场上去看一看，去做一做调研。

　　“开前门，关后门，修围墙”

　　贾康：对地方债应该有堵有疏，疏堵结合。从长远来看，要注重制度建设，援引大禹治水的古老智慧，“堵不如疏”，就是“开前门，关后门，修围墙”。

　　与“潜规则”相比，这一轮修改预算法的意义就在于让明规则可行。如果现在能正面加以规范，必将有助于进一步严肃和完善相关规则，包括发行地方债所要遵循的法律和行政程序，以及人大应行使什么样的监督权力等。在这个过程中，还能更好地发挥人大对政府的监督作用。

　　此外，如果要正面表述地方债，必须认识到地方政府应该有赤字。现在已经发生的每年2000亿地方政府由财政部代理发行的地方债，就要表现为2000亿地方赤字，这应是预算法规定所包含的逻辑。如果如二稿的处理，不允许地方政府有赤字，这就是法律的“硬伤”，完全背离现实生活。

　　如果要叫停这一块地方债，那是逆改革潮流而动，也是不可能的，因为这已是客观必然的要求。

　　有原则地创新融资

　　仇京荣：创新融资来强化地方财政实力是值得赞扬的。不过要把握一些原则，比如，要有透明度，要保证风险的分散度，还要保护债权人，并且贯彻市场化的原则，不逃避各方监督。

　　地方政府融资是一个系统工程，其中包括民生问题、税收体制、事权与财力的分配、政治体制等问题。究竟是限制融资，还是开放融资渠道，要有一个系统的、多视角的考虑。

　　阳光化是发展方向

　　贾康：我们现在希望“开前门”、“关后门”，“后门”并不是一下子关死。如果把地方融资平台理解为“后门”，在过渡过程中，这个门开启的幅度或者频率要受到限制，逐渐收缩。不排除在一定历史阶段内“后门”、“前门”共存的情况，但“后门”的比重会慢慢下降，逐渐地消减融资平台在地方政府融资中所占的分量，不断提升发行地方公债所占的分量，让阳光融资比重上升。

　　按照国际经验，比较规范的地方债大致还可以具体分成不指定用途的、公共资金作为还本付息支持的债，以及对应于具体项目、以项目所产生现金流的资金来还本付息的债。前者可以称为地方公债，后者可以称为市政债，跟市政公共工程项目对应明显。二者都属于阳光融资。中国不妨也参考借鉴这两个方式来做。