四省市自行发债所获得的资金可用于地方财政的经常性支出项目、转移支付，也可用于投资等，但与清偿地方政府融资平台债务并不是一回事

　　■　王国刚 杨 涛

　　2011年10月20日财政部的一个公告拉开了上海、浙江、广东和深圳四省市发行地方政府财政债券的序幕。如何认识地方政府财政自行发债这一新的现象，需要厘清一系列相关问题。

　　地方政府自行发债不等于市政债券

　　在西方债券理论中，政府债券可分为中央政府债券和地方政府债券(其中包括市政债券)。这种划分的一个体制机制成因在于，这些国家的中央财政与地方财政是独立的。换句话说，地方政府的财政建立在自平衡的基础上，与中央财政之间并无直接相互弥补财政赤字的关系。一个典型的现象是，在美国，各州财政独立于联邦政府的财政，州财政在入不敷出的条件下，可能会发生财政破产。中国与此不同，在分税制的财政管理体制下，中央政府事实上是各地方政府债务的最后清偿人，各地方财政不存在独立于中央财政的体制安排，也不存在入不敷出所引致的破产风险。这决定了，中国实际上不存在与西方国家相类似的地方政府债券和市政债券的形成机理。

　　自上世纪90年代中期以后，在工业化和城镇化持续展开的过程中，地方财政的资金在满足财政投资等方面愈益捉襟见肘，由此，一些人提出了发行地方政府债券或市政债券等设想。在此背景下，从理论和政策层面进行了诸多探讨，通过各类渠道进行了持续呼吁，但一直难以付诸实践。此次地方政府自行发债，一些人误认为这种债券就是西方国家的地方政府债券或市政债券，但如前所述，二者之间实际上存在着体制机制方面的实质性差别。

　　从历史角度看，中国的地方政府债券最早出现在新中国成立初期(如1950年东北人民政府发行的东北生产建设折实公债)，但到上世纪50年代中期，随着中央财政状况好转，这些债券就退出了历史舞台。70年代，在“既无内债又无外债”的财政思想指导下，不仅地方政府债券没有了，就是中央政府债券也停止了发行。1981年恢复国债发行后，地方政府债券并没有随之恢复。80年代末，许多地方政府为了筹集资金修路建桥再次发行了地方债券，一度出现过比较混乱的局面。直到1993年的治理整顿时期，由于担心地方政府的到期清偿能力，国务院暂停了此类债券的发行。在1995年起实施的《中华人民共和国预算法》中规定，地方政府不得发行债券(除法律和国务院另有规定外)。此后，国务院自1998年起决定每年增发一定数量的国债，由财政部转贷给省级政府，用于地方的经济和社会发展项目；同时，地方政府为了缓解在桥梁、公路、隧道、供水、供气等基础设施建设中面临严重的资金短缺，借助于城投公司、城建公司等平台的企业债券进行融资(这些企业债券被一些人称为“准地方政府债券”)。2009年，在落实“扩大内需、刺激经济”政策的过程中，再次提出了地方政府债券的概念，并且连续三年由中央财政每年代理发行2000亿元的地方债，从而支持地方财政。此次四省市地方政府自行发债虽然体现出进一步的创新，但是从财政部出台的《2011年地方政府自行发债试点办法》中可以看到：第一，这些地方政府发债是经过国务院批准的，不是地方政府独自决策的，因此，这些债券形成的债务是在中央财政通盘权衡中展开的，不是地方财政自平衡的结果。第二，这些地方政府发债的规模和期限结构限定在国务院批准的范围内，不是地方政府根据市场状况自己选择的。第三，这些地方政府债券的还本付息由财政部代办，“在规定时间将财政部代办债券还本付息资金足额缴入中央财政专户”，因此，不是地方财政可自行安排的。第四，“自行发债”不是“自主发债”。“自行发债是指试点省(市)在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省(市)政府债券的发债机制”，因此，在发债的规模、类型、期限等方面地方政府均需遵守国务院和财政部的规定。地方政府的自主权仅限为在债券发行环节中的某些方面，如“试点省(市)应当按照公开、公平、公正原则，组建本省(市)政府债券承销团。试点省(市)政府债券承销商应当是2009～2011年记账式国债承销团成员，原则上不得超过20家”。

　　从这些规定中不难理解，此次四省市地方政府自行发债与市政债券的区别：第一，市政债券建立在地方财政独立的基础上，且有严格的法律和制度约束。例如，在美国，各州政府机构举债要在法律规定或特许范围之内，而许多州的宪法都对市政债券规模加以限制，并且专门组建了市政债券规则制定委员会来监管该市场。但中国的地方政府自行发债显然并不具备这些条件。第二，市政债券的发行人必须为各级地方政府、地方政府的授权机构或代理机构，就此角度看，自行发债试点后的地方政府债券，虽与市政债券有一些相似之处，但依然是在中央财政大盘中集中权衡的，不是地方政府能够独立决定的。第三，市政债券由地方政府及相关机构承担还本付息责任，用于偿债的资金来源多样。此次地方政府自行发债，虽然在财政部文件中强调了地方政府的责任，但这些规定并不直接具有法律约束力，更多的是集权性财政体制中上级对下级的要求；同时，在地方政府无力清偿这些债务时，中央政府也还不能撇清责任。

　　地方政府自行发债并非以清偿地方融资平台债务为目标

　　四省市自行发债所获得的资金进入财政预算内收入，形成财政预算内负债范畴；在财政支出角度，即可用于地方财政的经常性支出项目、转移支付，也可用于投资等。但与清偿地方政府融资平台债务并不是一回事。

　　2010年6月10日，国务院出台了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)。根据这一文件的定义，地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体；这些公司的债务是指它们通过各种方式承担的债务，其中包括银行贷款、企业债券、通过银行或信托发行理财产品而间接获得的贷款、对外担保等。在2010年治理整顿之前，由于地方政府和事业单位通常在债务融资中出具回购协议或以承诺函作为担保方式，因此人们开始担心这些主体一旦出现债务违约，会间接转换为地方政府的债务风险。

　　地方政府债券与融资平台负债有着诸多区别：第一，承债主体不同。前者是地方政府财政，形式上要由其承担全部债务的清偿责任；后者则主要是指各类财务独立的企业法人实体，债务清偿主要根据法律(如《公司法》《破产法》等)规定和市场规则来界定和处置。第二，债务类型不同。前者是仅次于国债的政府“银边债券”，且有中央财政做后盾；后者的债务形成有更多的方式，除了银行贷款之外，还有企业债券(有人将其称为“城投债券”)、公司债券、中期票据、短期融资券以及商务往来中形成的债务等。第三，资金用途不同。前者的资金主要用于城镇化建设中的基础设施项目、中央建设项目配套、保障房等公益性和准公益性项目等，也可能有部分资金流入地方融资平台；后者的资金主要用于各项商业性项目、准公益性市政建设和一部分公用事业项目，其中，既有盈利性好的项目，也可能有一部分纯粹公益性的项目。第四，管理方式不同。前者有着比较严格的财政管理模式。一方面自2010年起，地方分配发债额度之前需要将使用计划报至财政部预算司、经建司进行审批，而不仅是此前的“报备”，地方上报的计划需要非常详尽地列出运用资金的具体项目、使用进度等，另一方面，地方债券发行募集的资金在使用中也应纳入地方政府财政的预算进行管理。后者则与财政预算没有直接关系，它主要由各融资平台企业按照市场原则进行管理和使用。第五，偿还方式不同。前者主要是依靠地方税收和其他收入来偿还；后者是各融资平台企业依靠自身经营性收入或再融资来偿还。对于盈利性较好的平台企业来说，基本不涉及地方政府责任；对于涉足非营利性项目的平台企业，清偿相关债务主要依靠日常运作中的现金流。

　　一个值得特别提醒的情况是，在2001年底我国加入世贸组织后，2002年1月1日起施行《中华人民共和国反补贴条例》中明确规定：补贴，是指出口国(地区)政府或者其任何公共机构提供的并为接受者带来利益的财政资助以及任何形式的收入或者价格支持。其中包括：出口国(地区)政府以拨款、贷款、资本注入等形式直接提供资金，或者以贷款担保等形式潜在的直接转让资金或者债务。如果地方政府融资平台公司的债务还要由地方财政承担清偿责任，岂不是直接授以他人权柄？

　　地方政府发债的经济意义

　　推动地方政府债券改革和试点有着重要的经济意义，也有利于为地方政府履行公共责任提供可持续的资金支撑。一方面，它可以在一定程度上缓解城镇化进程中地方政府面对的巨大资金压力。城镇化已是中国东南沿海地区发展中不以主观意志为转移的客观趋势。要实现城镇化，就必须有效展开一系列市政基础设施、城市公用设施和房地产等方面的巨额投资，这既是为城市经济创造条件的过程，也是实实在在的民生工程，是创造和谐社会生活环境的过程。但目前要满足这些投资需求，各地方政府的财政收入还存在着严重的资金缺口。在此背景下，通过地方政府自行发债可以在一定程度上为地方财政提供城镇化建设所需要的资金，缓解资金缺口压力。另一方面，它有助于改变中央与地方财政分权中的不足。自1994年分税制改革以来，提高财政收入占GDP、中央财政收入占全国财政收入的“两个比重”，成为财政改革的核心思路。在此背景下，中央与地方的财政分权“天平”逐渐倾向了前者，地方税体系则一直不够健全，表现为缺乏主体税种、税基不清晰。与此同时，地方政府所担负的职责却不断扩大，造成了财力与事权之间不平衡的矛盾。以2010年的财政运行为例，当年中央财政收入占全国的比重为51.1%，中央财政支出占全国的比重为53.8%，但中央本级支出只占全国的17.8%，大量的资金通过转移支付或税收返还流向地方。这一过程，实际上造成地方资金需求难以得到及时满足，并且产生了过多的资金转移成本。要修补这种财力与事权的不匹配状况，批准地方政府自行发债以补充资金缺口，是一个可行的机制。

　　从金融发展的角度看，地方政府自行发债也具有重要的积极意义。

　　第一，有利于加快债券产品的多元化，促进债券市场健康发展。与发达国家的证券市场相比，债券市场的规模和品种严重不足是中国证券市场的一个明显缺陷。地方政府自行发债，虽然受到财政体制的制约，但毕竟有了一种以地方财政信用支持的债券在中国债券市场中出现，这多少弥补了券种的不足。如果这一试点有效推开，则品种增加和规模扩大都是可预期之事，这将有利于加快债券品种多元化的步伐。

　　第二，有利于促进金融结构的优化。一方面在目前以银行为主导的社会融资结构中，存在“短存长贷”的期限错配问题，缺乏稳定的长期资金来源。股票市场解决长期资金来源的能力有限且募股资金集中投资于盈利性项目，与此相比，发行地方政府债券，能够较好地为城市基础设施建设提供相对稳定的长期资金，这有利于促进金融产品期限结构的调整。另一方面，中国长期来过于偏重间接融资，直接融资比重难以实质性地提高，这与金融体系现代化进程并不相符，推出地方政府债券有利于缓解这一现象。

　　第三，培育核心金融市场，推动利率市场化。在金融市场的规范化发展中，国债既是其他所有金融资产定价的“基准”，也是衍生金融产品创新的基础和金融风险对冲的主要工具，地方政府发债作为“银边债券”，有利于充实金融市场的“基准”，补充国债在金融市场的功能，对于形成市场基准利率体系有着积极作用。四省市自行发行的地方债券，出现了与国债的利率倒挂现象，虽然有人强调是，银行等机构希望通过“捧场”而与地方政府保持更好的潜在合作关系，或者认为是，发行主体的财政状况良好而更受投资者欢迎(同时，这种“自行”发债也属于新的“稀缺”产品)，但同时也体现出地方债券将对市场利率产生更加复杂的影响，将来随着其规模扩大和形式的规范化，还将对利率市场化进程起到更为明显的推动作用。

　　作者单位：中国社科院金融研究所，王国刚系所长