中行副行长王永利:建立存款保险应取消准备金制度

2013年09月05日 11:24  环球财经 

  《环球财经》特约

  中国银行副行长 王永利

  建立存款保险制度的提出,在我国已经不下十年时间了,在我国《金融业发展和改革“十二五”规划》和最近一次中央经济工作会议中也都提到要建立存款保险制度,不少专家学者为此作了大量研究,甚至有人提出,经过多年探索,存款保险制度已成为中国立法者、专家学者和公众的共识,也是银行业开放、利率市场化的重要条件,现在基础条件已经具备,应该尽快推出实施。但是,实际上仍有很多问题需要关注和研究。

  一是关于存款保险制度的意义和必要性。

  很多人单纯从理论上论述建立存款保险制度的必要性和重要意义,认为建立存款保险制度有利于保护存款人的利益、促进市场竞争,有利于打破央行和政府对存款银行的隐性保险或保护,减少银行破产带来的社会成本,有利于建立有效的金融机构市场退出机制、防范金融危机、保持金融体系的稳定等等。甚至有人认为,2007年美国次贷危机引发的金融危机席卷全球以来,尽管造成的危害在很多国家都很严重,但并没有引发大规模的银行存款挤提,从而危及国家的整个银行体系,就是存款保险在金融安全网中具有重要价值的有力佐证。目前,已有超过100个国家和地区建立了存款保险制度,而中国已成为主要经济体中少有的尚未建立的国家。

  然而,上述看法实在有些言过其实。实际上,建立存款保险制度,并没有阻止美国等国家以及全球性金融危机的爆发。而且,存款保险对金融危机爆发后的缓冲也同样苍白无力,特别是此次金融危机的爆发,并非由一般存款人挤提存款引发,而更多的是由金融机构撤资引发。正因为如此,危机爆发之后,各国面对金融机构“大而不能倒”的难题,为维持金融稳定,纷纷出台救市举措,大力向金融机构释放流动性,甚至竞相推出非传统的量化宽松货币政策。同时,积极探索加强银行业监管措施,“巴塞尔委员会”不断提升存款银行资本充足比率、流动性管理要求等方面的监管标准。如果说存款保险制度真具有前面所说的那样的重要作用,怎么还会爆发金融危机?爆发金融危机之后,怎么还需要采取那么多非常措施?!可见,对存款保险制度的作用意义有必要客观分析。

  二是实际操作上存在难题。

  要在中国建立和实施存款保险制度,不能仅仅是纸上谈兵,只做理论探讨和制度规划,还必须紧密结合中国的国情和金融的实际情况,确保方案具有可操作性,并能发挥积极作用(至少是利大于弊)。从这一角度看,至少需要研究和明确以下问题:

  1、存款保险与法定存款准备金的关系。在我国,中央银行为调控货币总量,并保证金融体系稳定,建立并长期实施“法定存款准备金”制度,即由中央银行以法令的方式,确定吸收存款的银行缴纳存款准备金的存款范围与缴存比率,存款银行要按规定向央行缴纳存款准备金。这部分存款准备金不能用于缴存银行日常的支付。具体的缴存范围和比率由银行确定和发布,存款银行只能无条件执行。迄今为止,人民币法定存款准备金最高比率为21.5%。

  从道理上讲,存款银行向中央银行缴纳的存款资本金,实际上就类似于向央行缴纳了存款保险,在存款银行发生支付困难时,可以此作抵押获取央行的再贷款支持。在存款银行发生支付危机时,最终可以提用这部分存款准备金。因此,类似美国这样建立存款保险制度的国家,一般央行不再征收或只征收很少的存款准备金。即法定存款准备金与存款保险在很大程度上是类同的,不应该重叠。

  如果我国要在存款准备金之外再建立存款保险,那么将大大增加存款银行的经营成本。目前大型存款银行人民币存款准备金率为20%,中小型存款银行为16.5%,存款银行吸收一年期存款的实际利率在3%以上,而存款准备率利率长期固定在1.62%的水平不变,已经造成存款银行此部分存款利率严重倒挂,与银行贷款利率相比,存款银行损失更大。另外,如果存款银行流动性不足,需要向央行拆借时,拆借利率一般都高于存款利率。这已经使存款银行承受很大经营压力了。如果在要求存款银行另外缴纳存款保险金,可能令存款银行难以承受。

  如果我国建立存款保险制度,相应取消存款准备金制度,则中央银行的货币政策如何实施、货币总量如何调控恐怕将面临更大挑战。

  如果从存款准备金中分流一部分到存款保险上,同时实施存款准备金制度和存款保险制度,似乎具备较大的可操作性,但又面临下面的问题需要研究。

  2、存款保险与金融监管的关系。必须看到,从美国等国家实施存款保险制度的实践看,存款保险公司(如美国的FDIC)并不是简单的商业保险公司,而是具有很强的金融监管职能的机构,可以履行对存款银行的检查、处罚甚至接管等职责。

  目前,我国已经存在“一行三会”的监管架构,其中直接对存款银行进行监管的就有人民银行和银监会,另外还有财政部、审计署等单位。如果再设立存款保险公司,履行监管职责,则更加重了存款银行的监管成本,金融监管的协调也会更加麻烦。

  3、存款保险与央行(或政府)对存款银行隐性保护的关系。很多人理想化地认为,建立存款保险制度之后,央行或政府就可以退出对存款银行的隐性保护,而只是由存款保险按承诺的比例予以存款人赔付即可。实际上,如果仅仅是个别小型存款机构出现支付问题,需要清盘处理的话,这样的安排可能还是可以的,但如果大型存款银行出现问题,甚至出现系统性金融问题,央行或政府是难以放手不管的,现实已经充分证明了这一点。

  有人指出,我国传统上由央行或政府对存款提供隐性担保,特别是在存款银行出现问题时,一般都对个人存款本金100%予以偿付,增加了央行或政府负担,削弱了存款人的风险意识,刺激了存款银行的价格竞争,因此,应该改为存款保险制度。这确实指出了我国传统的存款保障存在的问题,但这种问题完全是可以改变的,也应该是很容易改变的。例如,中央银行可以法律或法令的方式,明确存款银行清盘时,存款本金最高偿付比例(与存款保险赔偿比率相同),避免承诺本金100%偿付,避免将偿付责任全部推到央行或政府身上,并培育存款人的风险意识。例如,最近欧盟在处理塞浦路斯银行危机时,就宣布对10万欧元以下的存款只偿付80%,10万欧元以上的不纳入考虑,这是值得借鉴的。

  可见,无论从国外实践经验,还是从中国实际情况看,建立存款保险制度并不是一个简单的技术问题,在中国推行存款保险制度还有不少问题需要实事求是地进行讨论,科学地进行决策,避免出现大的失误或为此付出太多无为的投入。

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