全国政协委员  招商银行行长   马蔚华

　　[提案摘要]

　　我国票据业务的持续快速发展为包括中小企业在内的各类融资主体提供了融资便利和支持。针对作为票据丧失法律救济方式之一的公示催告制度，虽然我国现行相关法律、法规和司法解释已有相应规定，但相关规定内容过于原则笼统，对某些操作细节的规定存在缺失，导致该制度设计偏向于保护公示催告申请人而可能忽略真正票据权利人的合法权益，并为不法分子恶意利用其中的相关缺陷通过伪报票据丧失进行诈骗活动或达到其他不法目的提供了可乘之机。因此，有必要通过修改现行立法或司法解释，从完善公示催告期间票据转让的效力规则、适当提高申请公示催告的门槛、合理确定公示催告的期间、增强公告的电子化和公开化程度、合理确定申请人有权向付款人请求付款的具体日期等方面对我国票据公示催告制度进行完善。

　　一、背景及问题

　　近年以来，我国票据业务持续快速发展，票据市场在金融市场中的重要地位日益显现，为包括中小企业在内的各类融资主体提供了融资便利和支持。在票据的持有和流转过程中，票据被盗、遗失或者灭失的情形时常发生，导致票据持有人顺利实现其票据权利面临障碍。针对该等情况，我国《票据法》、《民事诉讼法》、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》(以下简称“《若干意见》”)、《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》(以下简称“《若干规定》”)等法律、法规和司法解释明确规定了公示催告制度，将其作为票据丧失的法律救济方式之一，从而在很大程度上保护了失票人的合法权益。然而，上述法律、法规和司法解释的规定比较原则笼统，对某些操作细节的规定存在不足，导致该制度设计偏向于保护公示催告申请人而可能忽略真正票据权利人和善意持票人的合法权益，使得商业银行在办理票据贴现、质押融资等相关业务时面临较大的风险隐患。并且，某些不法分子利用现行票据公示催告制度中存在的准入门槛过低、公告的期间与票据付款期限不匹配衔接、持票人客观上难以对法院公示催告信息进行全面查询等缺陷，通过伪报票据丧失进行诈骗活动或达到其他不法目的，也导致票据风险案件或事件时有发生，威胁我国票据业务的可持续健康发展。

　　二、建议及理由

　　综上，本委员认为有必要结合当前的票据业务实践，完善我国票据公示催告制度，并从以下几个方面提出相关建议： 

　　1、完善公示催告期间票据转让的效力规则

　　建议：删除《民事诉讼法》第220条第2款规定，或在该款规定后增加一款但书即“但持票人善意取得票据权利的情形除外”。

　　理由：《民事诉讼法》第220条第2款规定：“公示催告期间，转让票据的行为无效”，由此公示催告期间转让票据是无效的，而不论票据受让人是否出于善意取得票据。在票据业务实践中，持票人因不知情而受让处于公示催告期间票据的情况时有发生。因此，《民事诉讼法》第220条第2款的上述规定偏向于保护失票人的利益，不利于维护票据交易安全。实行票据公示催告制度的德国、日本以及我国台湾地区的相关立法均未否定公示催告期间票据转让的效力，只是要求票据受让人负责证明是出于善意取得处于公示催告期间的票据。

　　2、适当提高申请公示催告的门槛

　　建议：增加规定人民法院应当对申请人提出的票据被盗、遗失或者灭失等申请理由进行重点审查，要求申请人提供相应的证据以及申请人为最后一手持票人的有关说明或承诺，并视情况要求申请人提供相应的担保，担保的数额按照票据载明金额的适当比例确定。

　　理由：一是我国现行法律、法规和司法解释并未规定人民法院对申请人的公示催告申请承担实质审查义务。只要申请人依法递交公示催告申请，人民法院通常会受理申请并发出公告。若利害关系人未在规定期限内申报或申报被驳回的，人民法院将直接根据申请人的申请做出除权判决，宣告票据无效并确认申请人有权向支付人请求支付。以上对申请的形式审查方式为不法分子伪报票据丧失提供了可趁之机，并可能导致票据被宣告无效，损害正当持票人的合法权益。二是尽管《若干规定》第39条对依法追究伪报票据丧失的当事人的法律责任已做出规定，但该种事后补救方法收效甚微。因此，人民法院有必要加强对公示催告申请的实质审查，同时视情况要求申请人提供相应的担保，通过适当提高申请公示催告的成本，尽可能防止恶意申请公示催告情形的发生。 

　　3、合理确定公示催告的期间

　　建议：将《民事诉讼法》第219条修改为“公示催告的期间，由人民法院根据情况决定，但不得少于六十日，同时至少应当晚于票据提示付款期届满后十日”。

　　理由：一是《若干规定》第33条将国内票据公示催告的期间规定为自公告发布之日起六十日。而《支付结算办法》规定票据的付款期限最长可达6个月(《电子商业汇票业务管理办法》规定电子商业汇票的付款期限最长可达1年)。公示催告的期间早于票据的提示付款日将对正当持票人不利，正当持票人(尤其是针对付款期限较长的票据)通常不会也缺乏客观条件在票据提示付款日届满前随时关注票据是否处于被公示催告的异常状态。因此，公示催告早于票据付款到期日容易为不法分子伪报票据丧失提供可趁之机。若将公示催告的期间延长到票据提示付款期限届满之后，则有助于正当持票人在提示付款时发现票据被公示催告并及时申报权利，将减少不法分子伪报票据丧失的成功概率。

　　4、增强公告的公开化和电子化程度

　　建议：由最高人民法院或中国人民银行建立全国统一的票据公告电子查询系统，登载票据公示催告和除权判决相关信息，并通过修改现行法律、法规和司法解释对此进行确认。

　　理由：《若干规定》第32条规定：“人民法院决定受理公示催告申请后发布的公告应当在全国性的报刊上登载”。在司法实践中，相关公告主要通过全国性的报刊如人民法院报等专业刊物予以发布。但该传统公告方式的公开化程度较低，且信息检索困难，正当持票人无法按期申报权利的情况时有发生。为此，有必要借助互联网络技术，由最高人民法院或中国人民银行具体负责建立统一的票据公告电子查询系统(该系统应具备支持数据的快速查询、检索和比对等功能)，最大限度地拓宽票据公示催告和除权判决的公告范围，并尽可能防止恶意公示催告的情形发生。

　　5、合理确定申请人有权向付款人请求付款的具体日期

　　建议：将《民事诉讼法》第222条关于“自判决公告之日起，申请人有权向支付人请求支付”的规定修改为“自判决公告之日起，原票据记载的到期日已届至的，申请人有权依据判决向支付人请求支付；但若原票据记载的到期日尚未届至的，申请人在到期日方可向支付人请求支付。人民法院在除权判决中应当注明原票据的到期日”。

　　理由：一是我国《民事诉讼法》第222条规定：“自判决公告之日起，申请人有权向支付人请求支付”，故即便在票据尚未到期的情况下，申请人也有权依据生效判决向付款人申请付款。然而，通常来说付款人在票据到期日之前并不负有付款义务，通过判决确定的权利至多只能等同而不应优于原票据上所记载的权利，因此，申请人依据生效判决向付款人请求支付尚未到期的原票据项下款项时，付款人应有权拒绝。二是除权判决存在被利害关系人提起撤销之诉的可能，但利害关系人可能在票据到期后，申请付款被拒付时才知道除权事实，并向人民法院提起撤销之诉，因此，赋予付款人上述抗辩权有助于防范票据被恶意申请公示催告的风险，维护付款人和利害关系人的合法权益。