■　中国工商银行董事长 姜建清

　　得益于中国经济的高速成长，经过股份制改造和公开上市的我国银行业取得了令世界瞩目的发展和进步，并成功抵御了2008年以来席卷全球的金融危机。随着银行经营活动日益向经济社会和百姓民生渗透，保护好金融消费者权益、构筑和谐的金融消费生态愈来愈成为我国银行业实现科学发展的重要课题。

　　银行业消费者权益保护的重要性和长期性

　　从银行收费问题被社会关注的角度看，保护消费者权益不仅是规范银行经营的需要，更是银行健康、可持续发展的内在要求。近一段时间以来，银行服务收费问题成为社会关注的热点。一些银行机构在贷款发放、服务收费等业务活动中的不规范经营行为，不仅对银行业的形象造成了很大的负面影响，而且也对银行调整经营结构、转变发展方式带来了严峻的挑战。2012年2月，银监会部署安排了以“纠正附加不合理贷款条件和不合理收费”为主要内容的不规范经营问题专项治理工作，并组织开展了对银行服务收费问题的大检查。下一步，发改委、纠风办等职能部门还要对此进行检查。商业银行对这一问题也高度重视，各家银行普遍成立了整治不规范经营问题工作领导小组，其中工商银行还在国内率先成立了消费者权益保护办公室。可见，无论是金融监管机构，还是银行业自身，都越来越重视金融消费者权益保护这项工作。

　　从国际国内监管趋势看，加强对消费者权益保护已成为全球银行监管改革的重要内容。这次国际金融危机的爆发与蔓延使各国监管当局普遍意识到，忽视对消费者权益的保护，会破坏金融业赖以发展的基础，影响金融体系的稳定。为此，各国监管当局都在努力加大对金融消费者权益的保护力度。2010年11月，世界银行(微博)开展了关于金融消费者保护和金融认知的全球计划，并拟定了《金融消费者保护的良好经验建议》。2010年7月，美国颁布《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，成立独立运作的金融消费者保护局，作为金融消费者保护专门机构，其基本职能包括实施金融消费者教育计划、受理投诉并进行调查和反馈、收集和公布数据、制定并执行监管规则。英国金融监管当局将“公平对待消费者计划”纳入其评估体系，从消费者市场信心、劣质服务发生率等方面评价银行执行公平原则的情况，处罚、起诉甚至关闭不达标银行；2010年4月英国通过了《金融服务法案2010》，授予金融服务局更广泛的权力，以打击少数金融机构侵犯消费者权益的行为。日本则将银行业消费者保护纳入监管部门对银行评价的重要指标。

　　我国在立法和监管层面上也越来越关注消费者权益保护。监管机构已经或正在酝酿成立消费者保护机构，除在一些业务管理办法中明确规定金融机构对消费者权益保护应担负的责任和义务外，也专门制定客户投诉管理、客户信息安全保护等一系列制度办法，进一步要求商业银行保障和维护金融消费者的利益。2010年，银监会印发《关于加强商业银行服务收费管理工作的通知》，要求对现有服务项目进行梳理，停止不合规、不合理的收费项目，整改存在瑕疵的收费行为。2012年2月银监会发布《关于整治银行业金融机构不规范经营的通知》，对银行业存在的不规范经营行为提出了整治要求。2011年中国人民银行颁布《关于银行业金融机构做好个人金融信息保护工作的通知》，对银行业金融机构保护消费者个人金融信息作出了具体规定。

　　从国际银行业发展实践看，建立消费者权益保护机制是确保消费者合法权益不受侵害的必要举措。目前，国际大型银行集团普遍都建立了消费者权益保护机制，有的银行还开始计提不当销售拨备。比如，摩根大通银行在适用于全集团的行为准则和道德准则中对金融消费者权益保护进行突出强调，要求全体员工严格遵照执行，并指定专门的法律合规专家处理消费者权益保护问题；花旗集团明确要求监控有关消费者权益保护的法律法规及监管规章变化，对复杂衍生品和结构性融资交易进行法律合规审查，避免对金融消费者形成误导或欺诈性销售；三井住友集团在总部设立利益冲突管理部门，对风险相对较高的26类金融商品及服务专门制定金融消费者权益保护细则以指导业务开展。

　　从银行公司治理及利益相关者角度看，消费者在利益相关者中占据核心地位，消费者权益保护是构建良好客户关系的基础和前提。客户是银行的衣食父母和业务发展的基石，只有切实保护好消费者权益，才能吸引更多的消费者使用金融服务和产品，培育稳定和可持续的客户资源，实现消费者与银行的互利双赢。任何漠视、侵犯或损害客户利益的行为只能迫使客户用脚投票，最终动摇银行发展的根基。因此，工商银行将保护消费者这一重要利益相关方的权益纳入了公司治理规范整体架构之中，强调“唯有专业服务才是正道坦途，唯有严谨规范才能连续持久，唯有为客户增值才能受客户欢迎”，要求各级机构切实增强维护消费者权益的主动性和责任感，牢固树立公平、友善对待金融消费者的观念，将消费者权益保护充分体现和落实到各项工作中，融入企业文化和社会责任建设中。

　　从银行业消费者权益保护法治进程看，消费者权益保护问题是一项复杂而长期的系统工程。银行业消费者权益保护体系的建设是一项系统工程，需要以法制为基础，需要监管体系的完善，需要银行内部体制、机制和文化的配套跟进，需要完善竞争来推进，也需要消费者和社会公众法治理念的不断成熟。由于传统经营模式和理念制约而积淀的消费者权益保护不足或疏漏，需要时间来化解。银行机构对于消费者权益保护工作一定要有长期的思想准备，在体制机制的构筑上要立足长远，不能急功近利，更不能企望短时间解决所有的问题。消费者权益保护法治的落实具有复杂性和长期性，但银行业从思想认识上必须高度重视，尽快整改。此外，银行业与消费者双方的合法权益都应该得到尊重和保护。银行业也要防范部分消费者不研究金融产品，盲目投资而将损失转嫁银行导致的市场风险和道德风险。

　　进一步完善金融消费者权益保护制度体系的顶层规划

　　做好金融消费者权益保护制度体系的顶层规划对保护好金融消费者权益、推进银行可持续发展至关重要。从商业银行的视角看，我国的金融消费者权益保护制度体系顶层规划可围绕法律体系的完善、监管机制的健全以及消费诉求的保障三个方面展开。

　　首先，加快完善银行业消费者保护相关法律体系。现行的《消费者权益保护法》基本未考虑银行业消费者权益保护的特点，一些专门性的法规，如《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《商业银行法》也很少涉及银行业消费者保护问题，这使得消费者权益保护体制机制缺乏权威性的制度基础。我国可以考虑通过修订《消费者权益保护法》来适当补救现有法律体系的不足，也可以借鉴境外立法经验，制定专门的《金融消费者权益保护法》。

　　与此同时，我国的《反不正当竞争法》和《反垄断法》中有部分规定过于原则，尤其是执法主体不明晰的问题在一定程度上影响了执法的可预见性，不利于消费者权益的有效保护，可以考虑在未来的立法中予以完善。

　　其次，进一步健全银行业消费者权益保护的监管和自律机制。目前，银行业消费者权益保护更多体现在银行机构具体经营行为的规范上，而在消费者权益保护专门机构设置及其职能明确、消费者基本权益强制性监管保障、违规责任机制等方面的系统化规范还未形成。在有关金融消费者权益保护的权威性立法尚未出台的背景下，加快建设消费者权益保护监管体系具有重要的现实意义，尤其是在引导和督促银行构建消费者权益保护组织架构、消费者基本权益保障、维护格式文本公平性和消费者选择权、银行的告知与提示义务、消费者救济程序与时限等方面均可作为。

　　在完善监管体制机制的同时，还需关注自律机制的配套完善。银行和消费者均是市场的基本主体，两者的关系首先是平等主体之间的民商事法律关系，行政管制应是辅助性的，因此在消费者权益保护上应突出自律性保护。为此，银行业协会可充分发挥作用，努力促进会员银行构建较为健全的自我约束型消费者权益保护机制，发挥协会对会员银行在消费者保护履职方面的监督、评价和引导作用。银行业协会还可以主动引导会员银行规范其对消费者的承诺，推出具有示范性的保护消费者权益的格式条款(如选择权、知情权和隐私保护条款等)，限制协议文本出现对消费者明显不公平条款，推动会员银行对消费者的宣传。

　　最后，构建多元化的纠纷解决和弱势群体保护机制。消费者合理诉求的保障需要公正、便捷的纠纷解决机制。诉讼和仲裁虽然是消费者诉求实现的权威保障，但银行产品与服务的高度技术化、专业化使司法救济在效率和实质正义方面受到一定局限。因此，在监管部门、银行业协会、银行机构内部构建多元化的投诉解决机制甚为必要，监管部门和银行业协会应努力推动整个银行业内部投诉在受理、调查、纠纷处理、解决时限、处理意见反馈、内部整改和责任追究等方面的规范。监管部门和银行业协会也可借鉴国际经验，尝试构建相应的投诉受理、监测、评估、监督检查等机制。如金融危机后英国新设了消费者保护与市场署，专门承担金融消费者保护职能；2005年，新加坡金融管理局成立“金融业争议调解中心”，这是新加坡目前金融监管架构下唯一合法的金融争议解决机构；我国台湾地区“金融消费者保护法”的第三章“金融消费者争议处理”，把设立争端处理机构和机制作为基本内容。

　　弱势群体保护是各国银行业消费者权益保护体系的基本内容之一。从境外监管法制来看，较少有强制性法规明确规范银行机构在弱势群体保护方面的义务和责任，但是一些国家和地区的监管机构或者行业协会通过自律性文件倡导或者敦促商业银行对弱势群体给予倾斜。我国的监管部门和银行业协会在这方面作出了很多努力，同时国内各家银行也结合实际情况对弱势群体的收费给予适当优惠或减免，工商银行在小额账户收费方面明确规定12类账户不收费就体现了这方面的考虑。

　　银行机构要加快构筑有效的消费者权益保障机制

　　经过前一时期的自查、抽查、专项检查和全面整改，银行业不规范经营整治工作已取得了初步成效。但要确保整治工作取得更持久的成效，根本措施还是要尽快建立完善的金融消费者权益保护机制，全面保障金融消费者的公平交易权、选择权、隐私权、知情权，这不仅是银行应尽的法律责任和义务，也是银行健康和可持续发展的内在要求。

　　结合当前银行业推进的整治不规范经营活动，培育消费者权益保护理念。这次监管机构组织开展整治不规范经营活动，不仅仅是对银行服务收费、贷款发放等环节存在的不规范行为进行纠正，从更深层次上看是要求银行从根本上维护消费者合法权益，夯实可持续发展的基础。为此，银行机构必须强化金融消费者保护宣传教育，将消费者保护理念和要求体现在业务操作、日常服务、产品设计和营销等各个环节。

　　消费者权益保护要标本兼治，要从内部管理制度和对外协议文本的完善来体现消费者权益。为落实好消费者权益保护工作，银行内部需从组织架构和管理制度上提供保障。银行要全面梳理现有制度和格式文本，对片面强化消费者义务和责任的不合理条款，要进行修改；对一些产品和服务的不合理定价，要及时规范，尤其要注意防止产品低端化、收费简单化，努力为客户提供有技术知识含量、价值含量的高质量服务。在全面开展这些工作的基础上，工商银行还积极研究制定《中国工商银行消费者权益保护管理办法》，明确消费者权益内涵和范围、权利保护原则、部门职责分工、权益保障和监督检查、测评机制等各项要求，并将这些要求嵌入各业务环节和系统中，进行全流程控制，使得各机构自觉规范自身经营行为，在推进业务发展中维护好消费者各项合法权益。

　　加快建立健全维护消费者权益的长效机制。消费者权益保护工作涉及面广，内容复杂，是一项系统性工作，必须有完善的机制。

　　一要构建清晰的消费者权益保护工作管理架构。银行内部有必要明确适当的职能部门承担消费者权益保护的管理职能，防止业务部门片面追求本部门或本条线的利益最大化而出现忽视消费者权益行为。通过相对独立的职能部门来反映消费者权益，以便该部门能相对独立地在业务制度和协议制订、营销策略和方案确立过程中提出平衡银行与消费者权益的意见和建议。工商银行从组织管理架构上探索消费者权益保障机制，2011年成立了消费者权益保护领导小组，2012年3月又在同业率先成立了单独的部门——消费者权益保护办公室，这并不是为落实国家有关部门和监管机构整治不规范经营工作部署而设立的临时机构，而是一个常设机构，其目的就是为了持续推动消费者权益维护工作走上常态化、规范化、制度化的轨道。

　　二要完善相应的工作机制。完善消费者信息传递和反馈机制，分析和监测消费者对产品和服务的体验，确保能够及时、准确、全面获取相关信息。完善投资者评估机制，在已有客户适合度风险评估的基础上，逐步充实客户风险等级动态评估调整、刚性限购等规定内容，确保把合适的产品销售给合适的客户。完善金融服务和产品信息披露机制，做到信息披露充分、及时、有效，切实保障客户的知情权和选择权。完善维护消费者权益应急管理和客户投诉处理机制，积极主动地加强与消费者沟通，及时、妥善地解决客户投诉事项。高度重视媒体对消费者权益维护的监督作用，积极探索与媒体建立良性互动关系，紧密结合经营实际做好消费者和社会公众的宣传教育工作。

　　三要尽快形成合理的定价机制。合理的产品定价是促进公平竞争、保障市场充分供应、满足消费者需求的关键因素。深入研究并加快形成一套合理的定价机制，确保产品定价在法律和合同框架下，既体现公平、合理原则，又有利于业务的健康发展。银行产品定价应经过其消费者权益保护管理部门的审核、把关，防止出现不合理定价损害消费者权益的情况。同时，注意加强与消费者的沟通，倡导理性看待银行产品定价问题，积极培育成熟的金融消费市场。

　　从满足客户金融服务需求这个根本上保护好消费者权益。金融消费者权益保护绝不仅仅是不侵犯、不损害消费者利益，更深层次的内涵在于创新金融服务、丰富金融产品，使得消费者的需求得到充分满足。在这方面，工商银行已经有了一个比较好的基础，股改上市以来根据客户的需求创新推出了一大批新产品、新服务。据统计，2005年工商银行的产品有887种，而到2011年末增加到了3243种，增加了2.7倍，构建了跨资本市场、货币市场、保险市场的全领域产品体系，成为中国金融市场上产品最丰富、门类最齐全、服务供给能力最强的金融机构。在这些创新产品中，原发性、创造性的创新占了相当的比重，仅2011年工商银行就新获各项专利48项，目前拥有的专利数累计已达178项，在我国银行业全部专利数量中的占比超过60%，处于绝对领先地位。更为重要的是，这些自主创新成果被迅速转化应用到实体经济的服务领域，对提升工行的服务能力产生了巨大的推动力。下一步，工商银行还将积极加强金融创新力度，打造一大批技术知识价值高、促进企业发展、为客户增值、受市场欢迎的产品和业务，在充分满足客户需求的基础上更有力地推动消费者权益保护工作的开展。■