民营资本进入银行业的风险与策略

　　■何德旭 王朝阳

　　最近一个时期，我国银行特别是四大国有商业银行的改革引起了国内外广泛的关注甚至较大的争议。其中，是否允许民营资本进入银行业就是热点话题之一。

　　银行业在政策与法律上并不“排斥”民营资本

　　近些年来，随着民营经济的迅速发展以及随之而来的民营资本总体规模的迅速扩大，国家相继出台了一系列规范和引导民营资本投资的政策措施，其中关于民营资本进入银行业的政策和法律规范也在逐步完善和不断细化。2001年12月，国务院办公厅转发的国家计委《关于“十五”期间加快发展服务业的意见》就明确指出：“国有经济比重较高的金融、保险等行业，要逐步放宽对非国有经济的准入限制和扩大对外开放”。这为民营资本进入金融业提供了政策保障。从2005年开始，民营资本进入银行业的准入要求和限制条件更加清晰、明确。今年年初，银监会公布了《中资商业银行行政许可事项实施办法》和《外资商业银行行政许可事项实施办法》，进一步明确了境内机构发起设立商业银行的资格、条件，以及商业银行合并、收购的规则。

　　在法律法规方面，目前的《商业银行法》等对于民营资本进入银行业并没有任何歧视性的限制。实际上，目前我国的银行机构特别是股份制商业银行和地方城市商业银行，已经有相当一批战略投资者来自民营企业。另外，个人投资进入商业银行系统目前尽管还有所限制，但进入渠道也还算畅通。

　　在国有商业

银行改革方面，虽然到目前为止还没有关于民营资本进入的十分明确的规定或说法，但从国有商业银行改革的目标和实施步骤来看，符合条件和要求的民营资本仍然有机会进入国有商业银行，可以说不存在事实上的障碍。

　　因此，尽管民营资本进入银行业的准入要求总体上还比较严格，但在政策和法律上并没有排斥民营资本进入银行业的规定。

　　民营资本进入银行业的积极作用与潜在风险

　　客观地说，民营资本进入银行业，无论是对民营资本本身还是对商业银行，都有其积极的作用和影响。对民营资本而言，通过进入银行业，不仅能够有效地解决民营资本投资效率较低的问题，提高资本资源的使用和配置效率，而且能够有效地实现产业资本和金融资本的融合，为民营资本的产业扩张奠定融资基础。对银行业而言，民营资本进入有助于充实商业银行资本金，从而拓展其经营规模；有助于银行业现代治理结构的建立和推动商业银行体制的真正改革和构建商业银行之间的市场竞争和优胜劣汰机制。

　　当然，民营资本进入银行业的潜在风险也同样不容忽视。银行业是一个具有典型委托——代理关系的高负债和高风险行业，面临着较大的内在的风险转嫁矛盾，再加上固有的逆向选择和道德风险，所以任何一家银行出现问题都可能引起公众对其他银行信心的动摇，进而引起“多米诺骨牌”连锁反应，对社会经济发展带来巨大的冲击。如果民营资本以组建民营银行的方式进入银行业，成立初期由于受到财力有限和资信不足的制约，在缺少国家信用担保和存款保险制度保障的条件下，很有可能会增加整个金融系统的风险；与此相关的另一方面的风险还在于可能出现的关联贷款以及由此引发的其他问题。亚洲开发银行对亚洲各国银行业的研究发现，民营银行最大的问题就是股东关联贷款。为关联企业融资不仅会使商业银行风险转嫁的冲动更加强烈，而且产业资本和金融资本的密切结合还有可能进一步导致“裙带关系”和“黑金政治”的出现（这种情况在一些东南亚国家和我国台湾地区并不少见）。

　　民营资本进入银行业的方式选择

　　民营资本进入银行业不外乎资本准入和机构准入两种方式，相应地，这将会影响到商业银行的产权结构和市场结构。从相关的理论研究来看，市场结构改革论者认为中国银行业存在较为严重的结构问题，缺乏竞争是导致银行业效率低下的主要原因；产权结构改革论者认为在现代技术不断作用于银行运作机制、主要发达国家银行业市场结构向集中化发展、银行不断追求规模经济和范围经济效应的背景下，中国银行业保持一定的行业集中度是符合银行业发展趋势的，因此应该从改革产权结构入手来提高商业银行的效率。但事实上，一定的市场竞争与合理的产权结构是相互促进的，有着良好产权结构的银行可能会因市场竞争不充分而松懈，从而严重降低其经营效率。如果单从市场结构改革入手，国有商业银行则有可能因为存在大量政策性负担和预算软约束问题严重而隐藏了大量金融风险。

　　因此，从国际经验和我国银行业的实际情况出发，我们认为民营资本进入银行业在方式选择上应该是优先考虑资本准入，同时在相关配套措施和外部环境比较完善的前提下稳步推进机构准入。做出上述判断的依据在于如下原因：一方面，目前我国银行机构数量众多，竞争比较充分，在这种情况下对机构准入就应该持慎重态度；另一方面，虽然四大国有商业银行在资产规模等指标上都远远超过股份制商业银行，但其经营效率却一直低于股份制商业银行，这种低效率显然不是在市场竞争的作用下形成的，而主要是由历史因素和行政手段所导致，因此，产权结构改革在目前的情况下就显得更加必要甚至迫切——通过改变国有商业银行的产权结构，可以推动国有商业银行治理结构的完善，从而解决国有商业银行治理结构上存在的诸多问题，如国有商业银行官本位的激励机制、所有权与经营管理权混乱、缺少内部权力制衡的制度安排、风险管理机制缺乏、体制性冗余人员难以精简等；再一方面，人们议论的较多的关于民营资本进入银行业所可能招致的各种潜在风险，事实上大都与机构准入有关，而且民营资本进入银行业所存在的有形或无形的障碍也大都表现在设立新的民营银行上，所以在我国银行业整体上还面临较大风险的背景下，无论是从可行性还是从必要性来说，都应该考虑以资本准入即改造产权的方式优先。

　　民营资本进入银行业的相关策略

　　毫无疑问，民营资本顺利和成功地进入银行业有赖于多方的共同努力。对民营资本来说，应该逐步建立起健全的法人治理结构，并明确进入银行业是一项战略性的长期投资，而不是短期利益的驱使，更不能够寄希望于从事关联交易来套取贷款（也是一种“圈钱”）。对商业银行来说，则要加强内部控制和信息披露机制的建设与规范，强化风险管理，实行所有权与经营权分离，实现由真正的银行家来经营和管理，注重解决业务扩张与风险控制之间的矛盾。

　　随着民营资本进入国有商业银行以及银行产权结构的改变，还需要政府部门的角色转换、货币管理当局的配合以及监管部门的不懈努力。首先，政府部门作为国有资产的代表人，必须迅速改变传统的对银行的直接干预和管理方式，同时不断完善和强化其股东角色。其次，货币管理当局应该通过货币政策维持宏观经济和金融市场的稳定，为国有商业银行改革创造一个稳定而宽松的环境，并积极推进存款保险制度与银行业市场退出机制的建立与建设，进一步明确保护存款人的利益，增强存款人对民营资本进入银行业的信心，加快高风险银行业金融机构风险处置进程，从根本上形成优胜劣汰的市场竞争环境。最后，监管部门要建立相应的监管法规制度和监督体系，防止一股独大和管理者“独断”；要构建规范、公正、透明、高效的市场准入管理体系，完善科学、审慎、透明、可操作的市场准入标准和程序，维护银行业的公平竞争；要建立持续有效的现场检查体系和系统科学的非现场监测体系，逐步完善风险评价和预警体系，通过实施持续性的全面监管来有效防范和控制银行风险。

　　（作者单位：中国社科院财贸经济研究所）