农村信用联社体制改革取向初探

　　刘泽民

　　农村信用社体制改革的取向问题不仅关系着党的农村金融政策能否得到有效贯彻，关系着信用社在建设社会主义新农村的作用及定位，而且关系着金融资源的有效配置和金融杠杆能否得到有效发挥。确定农村信用社体制改革取向，应该根据目前农信社现状，特别是存在的问题→引起问题的体制原因→研判体制改革的方向。

　　一、对农信社现状及成因的基本判断

　　应该说农信社在支持“三农”，支持农村经济和县域经济发展中，在各个时期都发挥了较好的作用。与此同时信用社在经营管理中还存在诸多问题，主要表现在：一是人均指标大大落后于商业银行，在人均贷款、人均存款、人均有效资产、人均利润等方面与商业银行差距较大；二是技术手段落后，计算机网络系统未形成，不少偏远地区仍实行手工记帐；三是内部管理制度缺失，内控机制不健全、不完善，案件风险较大；四是不良资产率、不良贷款率较高，资产损失严重；五是业务功能不全，业务创新滞后，难以满足城乡金融需求。

　　造成目前这种状况，有多方面的原因。就体制方面来讲，主要是由以下因素形成：一是多级法人体制在一定程度上造成的分散决策、低层次决策、低水平决策，一方面导致盲目建设和低水平重复建设，另一方面造成巨大的信贷风险。

　　这种情况在公司类法人客户方面表现尤为突出。根据四川省农村信用联社有关统计，全省公司法人客户不良贷款率为 24.6%，高于全部不良贷款率约 4 个百分点。根据

银监会的统计，到2005年末，全国农村信用社1亿元以上不良贷款率为14.8%，与平均不良贷款率持平，不少省、市大额贷款不良率超过30%，有的甚至达到100%。其次，由于各地经济发展状况差距较大，各地信用社的经营状况差异较大，处于大中城市的信用社经济实力较强，而边远落后地区信用社经济实力较弱。因此，在设备更新、网络建设、人才培养等方面存在较大差距，以致形成农村信用社在技术装备方面差异较大的现状。第三，由于法人治理结构不完善，信用社自律机制、内控机制较弱，道德风险时有发生。再加上本身制度规范不统一、不完善，因此造成管理粗放，经营风险较大，案件高发。此外，由于信用社高、中级管理人员属地化现象严重，培训不够，人员素质很难适应现代金融竞争的要求。

　　从国有

商业银行的发展经历来看，过去由于授权过度，县级支行、二级分行都有较大的人、财、物、信贷等决策权，从某种程度上讲，由于这种分散决策，造成的信用风险和操作风险也是比较严重的。上个世纪90年代以后，国有商业银行逐步加强了一级法人体制建设，普遍实行决策权上收，以及制度创新、业务流程再造、内控建设等，形成了较为完善的风险防范体系。而目前信用社的经营管理现状类似于国有商业银行在上个世纪90年代甚至80年代的状况，这种由于体制上的原因形成的风险防范不力是显而易见的。

　　二、信用社体制改革的几种取向选择

　　从目前情况来看，有三种体制取向可供选择。(一)现行的省联社管理体制，即由省人民政府和基层联社双重授权管理体制(省政府授权省联社对农村信用社进行行业管理，社员单位授权省联社对农村信用社进行自律性管理)，省联社对县级联社实行党的关系和人事关系的双重管理以及管理制度、内控机制的统一建设，建立全省统一的网络结算系统和管理信息系统。管理辖内资金营运、产品创新等，发挥管理、指导、协调、服务的职能。(二)将省级联社变成一个控股集团，对县级联社实行控股。(三)省联社作为一种过渡体制，先期改革的目标是将县级联社建成统一法人、合作银行或商业银行，再用3-5年的时间建成全省统一合作银行或商业银行。

　　实行第一种管理模式适应了当前农村信用社体制的现状(多级法人体制)，对强化农村信用社制度建设、内控建设、网络设施建设，遏制案件风险，降低经营风险有着积极的意义。但这种委托管理模式有两个弊端，一是多重授权管理缺乏法律依据；二是较长时间实行授权管理，对基层联社违规违制行为缺乏事前约束力，往往是等到风险或者案件发生以后，才进行事后的处理(主要是对人员的处理和风险的处置)，不能从根本上解决风险防范问题，影响管理的有效性。

　　实行第二种管理模式似乎是一种理想的管理模式，但这里有两个问题需要明确，一是由谁来投资，也就是说控股资金从何而来；二是投资投向哪些联社，投资者所要求的是一个符合市场价植的投资回报率，如果投向那些经济条件较好、经营管理较好的信用联社，可得到较高的回报，而投向那些经济条件较差、经营管理状况较差的信用社，特别是边远地区、少数民族地区社，投资回报率将会很低，甚至为负数。而如果实行统一的投资回报率，根据目前农村信用社的现状，投资者可能只会获得一个低于

资本市场投资回报率以下的收益，这显然是不太现实的。

　　实行第三种管理模式，即建立全省性合作银行或商业银行的模式，有利于在省辖范围以内建立统一的网络系统，统一的设备设施、统一的标识标牌、统一的规章制、统一的内控机制、统一的业务流程、统一的审批决策程序、统一的人员培训，这对增强信用社抗风险能力、提高决策层次和决策水平、实施有效管理都是一种理想的管理模式。同时，随着建设社会主义新农村、城乡一体化进程的推进，农村信用社的服务重点也必将由现在的支持三农为主向支持三农和支持社区经济、县域经济、支持中小企业并重的方向转化。而由于受单个县级联社资本约束的影响，和单户企业贷款资本要求限制的影响的矛盾将会越来越突出。而全省统一合作银行的建立将有助于增强信用社在城乡一体化中对优质客户和部分大项目的竞争能力。另外，建立全省统一合作银行或股份制银行有利于推动农村信用社对区域产业结构、行业信贷政策的分析与研究，找准信贷投向，还有助于信用社完善业务功能，实施产品创新，以适应城乡经济发展多元化的金融需求，适应金融竞争的需要。当然这里有一个问题，那就是容易使农村的资金特别是边远落后地区的资金回流城市的倾向，要解决这个问题，可以考虑由地方政府对落后地区信用社的经营成本采取适当财政补助，或向农户或农村工商企业贷款采取贴息的办法，以鼓励落后地区和贫困地区信用社在当地展业。此外，还可以考虑由财政控股、在落后和贫穷地区成立担保公司，以减少农村信用社在这些地区的贷款信用风险。还可以考虑建立政策性的农村保险公司，由省级联社控股，实行单独核算、政府补贴的方式，把政策性金融和商业性金融予以分离，使信用社在社会主义新农村建设中发挥高效的资源配置和金融杠杆作用。

　　综上所述，根据目前农村信用社的现状，和造成这种状况的体制原因，实行省联社体制下的统一法人体制改革，并最终建立以省为单位，或跨区域的股份制商业银行或合作银行，不失为农村信用社体制改革取向的有效模式。