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刘锡良 凌秀丽
政府的作用难以替代
20世纪90年代初，中东欧国家纷纷进行了银行改革。从中东欧银行改革的实践来看，改革的目标之一是要减少政府干预，但为了确保银行改革获得成功，又要求政府发挥积极作
用，这是银行改革中出现的矛盾现象。在改革初期，对于政府在银行改革中的 “角色”定位，中东欧国家并没有予以明确。各国社会上下普遍存在一种倾向，即尽可能减少国家干预。国家被视为银行危机的元凶，因而银行改革被认为就是要尽量淡化国家作用。这实际上反映出人们对计划经济下国家过分干预的一种强烈的逆反心理。因此，在银行改革的初始阶段，国家对银行业的控制被迅速削弱。倘若有人提出应充分保持国家必要的干预，便会被视为旧体制的维护者而遭到指责。随着改革进程的推进，尤其是在实际工作遇到巨大困难，不仅未能实现预期目标，反而导致惨重代价的情况下，人们才逐步认识到，在市场经济转轨过程中，当银行的整体素质还处于较低水平时，过分放弃国家对银行改革的控制与领导，必然会引起银行业的极大混乱。因此，在改革中既要充分发挥市场在资源配置中的主导作用，又要确保国家对银行改革的适度干预，寻求市场与国家间合理的政策组合。在经历失败的教训之后，中东欧国家重新审视政府在银行改革中的作用，各国政府“适度”介入银行改革，推动银行改革有序进行。经过十多年的发展，中东欧国家已基本建立起以多元化产权结构为基础、竞争、开放、稳定的银行体系。
帮助银行解决不良债权
从世界各国的实践经验看，无论市场经济发达程度如何，解决不良资产问题，既要靠银行自身肌体的健全，也要靠政府当局的参与以及强有力的政策和资金支持，如果缺乏这种支持，不良资产的处置效果就会大打折扣，甚至得不偿失。
在市场和法律框架还不完善的中东欧转轨国家，国有企业背负沉重的债务包袱。银行体系中的巨额不良资产主要形成于旧体制，其中许多是国家财政所欠的“暗账”，理应主要由中央和地方财政来偿还，这是国家推行计划经济向市场经济转轨必须付出的代价。正如当初波兰财政部银行和金融机构司司长温森特·波兰德所说：“新的银行没有责任承担由政府错误决策造成的后果，这也是导致政府介入的重要原因。”所以，尽管大多数转轨国家财政窘困，但为解决不良债权问题，大都采用了政府融资的方式对银行不良资产进行重组。具体采用的方式主要包括政府注资、发行政府债券、建立存款保险公司。
政府注资，即政府从财政中拿出资金用于补偿银行的不良资产。一般来说，中东欧银行不良资产的形成与政府的经济金融政策存在直接或间接的关系，因此，以政府财政作为后盾对银行进行注资显得顺理成章。政府注资主要采取了三种办法：一是直接增加银行的资本金，或增持银行的股本，提高资本充足率；二是购买银行可转换债券，增加银行附属资本；银行可以用未来的收益赎回这些债务，以防止政府成为其大股东；三是将银行体系内的负债直接转移给政府或是通过组建特别机构来购买并集中管理不良贷款。
发行政府债券。将政府所发行的债券与银行的不良资产进行置换，其目的是改善银行的资产负债状况，将不良资产变成政府债券这种优良资产，以提高银行的经营效益和资本充足率。
建立存款保险公司。为了推进银行改革，中东欧部分国家相继建立存款保险公司，由存款保险公司接管银行不良资产，承担银行坏账所带来的损失。在某种程度上讲，这实际上是政府承担了银行坏账所带来的损失。
捷克政府率先采取措施解决银行不良债权问题。1991年3月，捷克政府建立整顿银行(Consolidation Bank，CB)，该行承担了捷克四大国有商业银行高达1220亿克朗的企业长期欠款。用捷克国内银行家的话来说，“整顿银行是整个银行业的救世主”。除整顿银行外，捷克政府还建立了国家财产基金(National Property Fund，NPF)，发行价值约500亿克朗的五年期债券，其中350亿克朗用于注销商业银行的坏账，另外150亿克朗以次级债券作为新资本注入商业银行，以提高资本充足率。
匈牙利政府也成立了与捷克整顿银行类似的匈牙利投资开发公司，以解决银行不良债权问题。同时，为增强银行财力，匈牙利政府作出了进一步清理拖欠银行债务的决定，并采取了相应措施。其一，投入1000亿福林，增加银行资本金，同时提高银行国有股份所占比例。虽然匈牙利银行法规定，银行中的国有股份不得超过25%，但在当时的情况下，增加银行国有股是十分必要的。其二，清理欠债，进一步扩大清理范围，规定欠债企业必须制定新的经营计划，该计划由贷款银行、股东、专业机构和财政部代表组成的委员会评审。
波兰政府也积极采取行动，从复兴基金中拨付10亿美元对银行进行再投资。此外，波兰政府于1992年推出信贷整顿方案，银行可用企业长期拖欠的贷款置换20年期的政府债券。
建立健全法规框架
银行改革是一项法律性很强的系统工程，涉及许多领域的法律，因此需要有完备的法律体系予以支持。这些法律除了公司法、证券法、信托法、民法、刑法、会计法、资产评估法、破产法、反垄断法等之外，更需要有以下三方面的法律规定：一是对参与银行改革各方的地位和责权利进行界定的法律规定，以防止银行改革过程中出现产权不清和预算软约束等问题；二是对为银行资产重组而成立的新机构(如资产管理公司)以及银行内部资产清理重组部门的法律地位、权利和义务范围进行界定的法律规定；三是执行与银行改革相关的其他法律，其中包括贷款回收的法律和规章制度，如法庭处理不良资产的规定、庭外协议程序的规定、担保品的处理和财产登记制度等。
为了与银行改革相配合，中东欧各国大都修改现行的法律法规并制定了若干新的法律法规，如中央银行法、商业银行法、企业和银行破产法案等。波兰在1991年通过了银行法的修改草案，又于1997年颁布了新的银行法。后者更充分地考虑了欧盟金融法的指导方针，并且比前者更详细地说明了需要采用的标准及其业务领域，从法律意义上划清了银行与其他金融机构和企业的界限，从而为建立新的金融体制提供了操作原则。此外，波兰政府还制定了会计法、破产法等法律。会计法对银行的税收进行了调整；破产法制定了银行对公司破产和清算的操作规程。与此同时，政府还出台了企业与银行重组法，银行在企业债务重组和代表债权人谈判中被赋予了准司法权，银行在庭外与债务人达成的重组协议具有最终效力。
强化金融监管
拉丁美洲的智利在没有严格监管体系的前提下进行了银行改革，最终酿成了金融危机，这对转轨国家来说是个很好的教训。因此，在银行改革前、中、后期，中东欧各国大都采取了相应措施，提高对银行的监控力度，及时发现和纠正问题，惩处违纪违法行为，防范银行内部的道德风险。
各国普遍确立了8%的商业银行最低资本充足率要求，并规定了新银行最低注册资本金要求、外资银行准入条件等，部分国家还建立了存款保险制度。例如，阿尔巴尼亚规定，无海外机构的新银行必须达到15%～20%的资本充足率；保加利亚、克罗地亚、马其顿、斯洛文尼亚明确了民营银行和外资银行的准入原则，确定了包括贷款集中和外汇风险在内的谨慎经营原则；克罗地亚切断了国有企业与银行的所有关系，制定了贷款分类制度，明确资本充足率要求，提高了银行最低注册资本金；马其顿强化了银行公司治理机制，严格执行贷款制度和满足资本充足率要求；斯洛文尼亚提高了银行最低注册资本金，并限制存贷款的集中。为了控制贷款风险，中东欧各国对相关股东和单个客户借款比例都予以相应限制。
此外，中东欧各国政府对商业银行业务和投资银行业务作出了明确规定。例如，匈牙利规定商业银行的证券长期投资必须低于资本金的15%。波兰、捷克、斯洛伐克、罗马尼亚等尽管建立了全能银行制度，但对商业银行的投资银行业务比例也有明确限制。波兰规定，银行的证券投资限额为银行注册资本金的50%；保加利亚和罗马尼亚的该项比例为100%。
启 示
中东欧的经验表明，在经济转轨时期的银行改革过程中，政府的干预是不可避免的，也是十分必要的。原因在于，在转轨过程中，市场机制处于形成阶段，其调节能力及效率还很低下，政府必须为市场机制的尽快形成创造条件。同时，银行转型不会自发完成，政府必须引导和促进这一转变，建立市场基础设施以及创造市场正常发挥作用的必备条件。在政府干预与市场推动之间取得平衡，正是中东欧银行改革所取得的重要经验。俄罗斯的银行改革就是一个失败的教训。在改革的过程中，俄罗斯的政府职能一度被弱化，政府对银行改革采取了自由化的放任态度，商业银行在很短的时间内迅速实现了所有制结构的变革，商业银行数量急剧增加，银行体系失去了内部和外部的有效监管。与此同时，银行业的垄断问题依然存在，作为国有银行的俄罗斯储蓄银行，成为居民惟一安全的选择。中东欧和俄罗斯的银行改革实践从正反两方面证明，银行改革不是要弱化政府职能，而是要对其职能进行调整。政府对银行体系的干预不仅表现在适度控制上，更重要的是要保证银行体系的健康发展。
同时我们还应该注意到，在银行改革时期，国家干预并不是完美无缺的，也存在一些潜在风险。一方面，对银行改革时期出现的一些经济问题诉诸传统体制下无所不包的国家干预比诉诸宏观经济管理更为轻而易举，有可能为某些当权者在改革中进行寻租提供温床；另一方面，利益表达的公开化及合法化使得国家在银行改革中的作用成为各个利益集团讨价还价进行的筹码，国家的作用有可能抑制市场力量的正常发挥。-
作者单位分别为西南财经大学、中国人民财产保险股份有限公司
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