农行改革按省分拆符合帕累托最优 不搞二级法人

　　郭田勇

　　1月12日我在《第一财经日报》发表“农行改革——谋定而后动”一文后，得到了周围许多朋友和来自互联网朋友的回应，他们普遍对文中关于农行改革梗阻等方面的分析表示认同，但也有不少人提出了同一个问题——具体的改革到底应该怎么搞？

　　说实话，我也无法回答。因为之前我并没对此做过深入全面的研究，按照我们高校的研究模式，一般都是做一些整体框架、战略研究方面的题目，较少涉及这类具体的战术问题。但朋友们的疑问挥之不去，前段时间也时常在思考这个问题。近日，结合“两会”反复阅读了《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(下称《意见》)，有了一些想法，写出来与大家分享。

　　三重交叉竞争的农村金融市场及农行未来发展定位

　　当前，我国农村金融市场的发展呈现出三重交叉竞争的状态：所谓“三重”是指，依据金融行业通常按业务量划分客户层次的方法，农村金融市场由低到高可分为三个不同层次；所谓“交叉”是指，同一金融机构可服务于不同层次的市场，各金融机构服务的范围相互交叉；同时，我国农村金融市场的主体应是竞争性的，政策性金融主要用于体现国家产业政策和弥补市场失灵部分。

　　具体而言，农户小额信贷、个体户、养殖户等贷款构成低端市场，对应的金融机构是小额信贷组织、农村信用社和(邮政储蓄银行)；县域地区乡镇企业、中小企业等为中端市场，对应的机构是农村信用社、(邮政储蓄银行)和农业银行；农业产业化龙头企业、农业基础设施、农村城镇化建设等为高端市场，对应的机构为农业银行、其他国有商业银行和股份制银行(注：邮政储蓄银行虽然目前尚未挂牌，但按监管层对其社区银行的定位，预计该行将主要服务于中低端农村金融市场)。

　　从农行来看，其现实作用的发挥又是兵分两路的，除了上述中高端农村金融市场外，大中城市也是其重要的业务空间。而目前的状况是，大中城市金融机构林立、竞争激烈、金融服务也比较充分，而农村金融市场相对金融供给不足。《意见》要求“发挥农业银行支持农业和农村经济发展的作用”，笔者曾在文章中也分析了农行在农村金融方面所独具的优势。因此，未来农行将其业务重点定位于农村市场更具比较优势。换言之，农行在发展其城市业务的同时，重点加大对中高端农村金融市场的边际投入，将既有益于其自身的发展，也有益于支持社会主义新农村建设。

　　经营管理重心下移是改革关键

　　那么，农行未来如何改革才能更好地服务于中高端农村金融需求呢？笔者认为，核心的问题是经营管理重心下移，这是因为：

　　第一，“点多、面广、链条长”是农行面临的首要问题。解决的办法无外乎“掐头”和“去尾”两种。其他三家国有银行主要定位于城市业务，因此，改革中采取了“去尾”的办法，即通过收缩基层业务、减少基层人员而将其经营重心向大中城市转移。而农行改革中强调其服务于“三农”的宗旨，因此应通过经营管理重心下移来减少委托代理环节、降低过高的管理成本，以实现集约化经营管理。

　　第二，我国幅员辽阔，各地区的农村金融市场状况差别较大，由总行单一决策难免出现偏差。笔者前些日在西部某省讲学时，曾专门与当地农行员工交流，他们反映出的一个突出问题是，由总行统一制订政策和管理办法，一方面存在时滞问题，另一方面出台的政策办法经常不符合地方的实际情况，在一定程度上也影响了基层工作的积极性。因此，将决策重心下移有利于各地因地制宜，更好地服务于农村经济。

　　第三，《意见》要求“县域内各金融机构在保证资金安全的前提下，将一定比例的新增存款投放当地，支持农业和农村经济发展”，经营决策单元下移后将更有利于这一目标的实现。

　　第四，国内外学者的实证分析均表明，银行规模越大，小型客户在银行信贷总量中所占的比例就越小。从我国农村市场的中高端金融需求来看，小则几十万上百万元，大则几千万上亿元，一般不会出现几十亿上百亿元的必须由总行集中授信的业务。因此，将经营重心放至地方，将有利于农行更多地为农村金融市场服务。

　　综上所述，农行改革的关键问题是经营管理重心下移，这就意味着改革不能沿袭其他三家银行整体股份制改造的模式，而应通过分拆为若干个相对较小的经营单元，以便更好地在农村金融市场上发挥作用。

　　按省分拆符合帕累托最优不搞“二级法人”

　　如何分拆呢？首先必须明确，农行的本质是商业银行，强调它“支持农业和农村经济发展的作用”，并不意味着将其一股脑地推向农村金融市场。由于农行现实业务的兵分两路，因此分拆改革的一个重要标准是符合帕累托最优原则，即在城市业务发展不受削弱的前提下加强农村业务。从农行的城市业务分布来看，在省行一级特别是沿海地区省会城市业务量集中，因此，唯有按省分拆可以完全保留其现有城市业务。而无论按地区(地级市)还是按县分拆，都会给城市业务发展带来较大损失。当然，按照横跨几省的经济区域分拆也是一种思路，笔者曾分析了按东西分拆成两家银行所存在的问题，实际上这种思路还有一个弊端是管理链条并没有缩短。可见，按省分拆是最为现实可行的改革思路。

　　那么，分拆以后的新银行与现有总行是什么关系呢？笔者需强调，不是二级法人关系。交通银行1986年恢复设立时就采取了二级法人制度，事实证明，在这种制度下，总行与分行均有独立的经营决策权、相互掣肘，加大了经营管理成本，这也是后来交行形成大量不良资产的一个重要原因，因此，到了1994年，交行不得不“削藩”至总行一级法人制度。所以，农行改革不能重走旧路，这就意味着改革之后的总行应逐步淡化其业务经营管理职能，在分批股改的过渡期负责托管未股改的省级分行，其未来发展方向是成为像淡马锡、汇金公司一样的国有投资公司，代表政府履行国有金融资本出资人职能。

　　农行分拆改革的重要意义

　　前三家国有独资商业银行的股份制改革总体是成功的，但在一些局部问题上也引起了社会的广泛关注，对引进战略投资者的争议至今还余音未消。本文暂且不谈贱卖与否，单就很多专家提出质疑的“为何不能内外资一视同仁”的问题，笔者认为，资金门槛过高是国内投资者进入的现实障碍。依据监管层对战略投资者出资比例不得低于5%的规定，投资任何一家国有银行都需人民币资金上百亿元，试想，国内有几家民间资本具备如此实力？

　　因此，农行分拆改革之后，按省进行股份制改造，投资者的出资额将会大大降低，这将有利于在同一标准上广泛地吸引境内外资战略投资者，以形成多元化的股本结构，最终达到建立有效的法人治理结构这一国有商业

银行改革的核心目标。

　　同时，分拆也有利于降低改革成本。前三家国有银行改革采取了“打扫房间以迎接客人”的思路，国家先花巨资使资本充足率高于8%、不良贷款率低于5%，再引进战略投资者。农行的分拆改革中，国家可适度降低对各家银行的控股比例，同时，针对境内外资本对各家银行参与的踊跃程度，还可考虑降低注资额并尝试让“客人”来共同“打扫房间”。

　　总之，以分拆模式进行改革将既有利于农行形成有效的法人治理结构，也有利于进一步发挥金融对社会主义新农村建设的支持作用，还可降低改革成本。这体现了“一行一策”的改革原则，是我国国有商业银行改革过程中一次重要的体制创新。(作者为中央财经大学中国银行业研究中心主任)