加大农发行信贷支农力度

　　■孟献斌

　　目前我国农村金融支农能力弱化的现状

　　农村经济的发展离不开农村金融的大力支持。农村金融资源供给不足、配置不合理，必然会严重影响农业和农村经济的全面协调可持续发展。目前我国城乡金融发展很不协调 ，农村金融资源的供给不能满足和适应农业和农村经济发展的实际需要，农村金融支农能力呈现弱化趋势，主要表现在：

　　第一，农村金融资源的供给与农业在国民经济中的地位不相符。据人民银行统计，2004年底，我国金融机构各项贷款余额178198亿元，农业和乡镇企业贷款余额合计17912亿元，约占各项贷款余额的10．1％，而当年农业ＧＤＰ占ＧＤＰ总量的比重达15．2％。

　　第二，商业性金融退出农村金融市场的趋势比较明显，金融机构对农业的信贷投入逐步减少。据统计，1999年与2004年相比，各家金融机构对农业和乡镇企业贷款余额占各项贷款余额的比例由11．69％下降到10．1％，减少了1．59个百分点；同期，政策性银行和国有独资商业银行等国家银行对农业和乡镇企业贷款余额占各项贷款余额的比例由4．95％下降到2．66％，减少了2．29个百分点。

　　第三，农村信用社在支农上力不从心。由于历史包袱沉重、产权制度不合理、不良贷款比率较高，农信社改革的任务还很繁重，在支农上有点力不从心，“一社”难支“三农”。

　　第四，农村资金向城市倒流趋势明显。商业银行在农村吸储能力增强、农村信用社资金向县及县以上城区金融机构转移、市区城市信用社下乡揽储、

邮政储蓄只储不贷等，将大量资金抽离农村。仅

邮政储蓄，2004年比2002年存款余额增加了3423．9亿元，其中，农村增加了1256．4亿元。

　　第五，农发行功能缺位，业务萎缩，不能充分发挥对农业投入的资金聚集效应。2004年与2001年相比，农发行各项贷款余额下降了242．54亿元。2005年，农发行信贷业务虽有所延伸扩展，但信贷业务整体格局并未有大的突破。

　　第六，农业保险业务萎缩，承保面大幅度减少。我国自1982年开始办农业保险，由于赔付率高，保险公司难于承受农业保险带来的巨大风险。1982年－2002年，我国农业保险的平均赔付率高达88％，远高于农业保险经营盈亏平衡点赔付率79％的水平。由于农业保险业务长期亏损，许多保险公司取消了该业务。

　　当前我国农村金融支农能力弱化，已经成为影响农业增产、农民增收、农村发展的重要制约因素。进入新世纪以来，我国农业和农村经济出现了一些新的困难和问题。一是粮食增产存在一定难度。粮食已经连续5年减产，2004年产量虽有较大的恢复性增长，但耕地资源继续减少、农田基本建设落后等制约粮食稳定增产的深层次问题并未得到解决。虽然2004年土地资源管理取得成效，但当年净减少耕地仍然达到1200万亩。二是农民增收有一定困难。目前，农产品价格对农民收入增幅作用减弱，农业生产资料价格上涨，农民外出务工人数呈现增势减缓势头，导致农民增收缓慢，与城镇居民的收入差距进一步拉大。城乡居民收入差距已由1998年的2．5：1扩大到2004年的3．2：1。如考虑非货币因素，差距肯定还要大。三是农村经济增速减慢，与国民经济快速增长形成很大反差。即使在党和政府高度重视“三农”工作的前提下，2004年与2000年相比，我国农业ＧＤＰ增长了42％，与同期ＧＤＰ总量增长53％的水平相比，低11个百分点；与同期第二产业（工业和建筑业）ＧＤＰ增长61％的水平相比，低19个百分点。当前我国农业和农村经济出现的这些困难和问题，既是农业和农村经济内部优化资源配置不够的表现，也是农村金融支农能力弱化的直接结果。

　　导致我国农村金融支农能力弱化的原因

　　我国农村金融支农能力弱化，是在建立和完善社会主义市场经济体制过程中出现的新问题，是市场机制配置金融资源、农村金融体制改革不到位、农发行实际职能与应有功能不相吻合等多种因素综合影响的结果。

　　第一，市场机制配置金融资源，导致农村金融资源供给不足、配置不合理。单纯依靠市场机制配置金融资源，必然会使信贷资金从效益差、回报低的农业和农村，向效益好、回报高的工业和城市流动。近年来，我国四大国有商业银行为了实现向现代商业银行转轨，逐渐淡出农村金融市场，撤并欠发达省份和农村地区的分支机构，将除小额质押贷款外的贷款权统一集中到省分行，不愿将信贷资金投入到期限长、见效慢、成本高、风险大的农业项目等，就是市场机制配置金融资源的结果。从近年来我国金融市场化的发展轨迹看，金融市场化程度逐步提高的过程，也是农村金融支农能力逐渐弱化的过程。

　　第二，农村金融体制改革不到位，没有完全形成不同性质金融机构分工明确、各负其责，共同支持农业和农村经济发展的格局。由于受多方面因素的影响，目前我国还缺乏一个明确的指导农村金融全面协调可持续发展的规划，以及符合国情、切合实际的支持“三农”发展的全面系统的农村金融政策，导致农村金融市场体系不健全、发育不充分、主体缺位、缺乏活力，农村金融机构缺乏科学的职能定位和明确的发展方向，农村金融“三驾马车”农发行、农业银行、农信社还没有完全形成共同支持农业和农村经济发展的合力等问题。农村金融体制在机构设置、功能定位、业务经营等方面存在的诸多突出问题，没有得到及时有效地解决，直接影响了农村政策性金融、商业性金融和其他性质金融的全面协调可持续发展，削弱了农村金融的支农能力。因此，从宏观和全局的角度看，政策和体制层面对农村金融规划和指导的缺失，是导致实际工作中农村金融支农能力弱化的重要原因。

　　第三，农发行实际职能与应有功能不相吻合，不能有效弥补商业性金融逐渐退出农村金融市场造成的缺失。温家宝总理指出：“农业是基础产业，又是弱势产业，要承担自然风险和市场风险，加快农业农村发展，增加农民收入，光靠市场调节不行，国家必须加强扶持和保护。这是世界各国普遍的做法。”农业政策性金融集财政与金融优势于一体，是各国在市场化条件下扶持和保护农业的最佳选择。凡是发达国家和新兴工业化国家及地区，农业现代化的进程中都离不开农业政策性金融的扶持和保护。在市场化条件下，农村金融资源不能完全依靠市场机制进行有效配置的现实，迫切需要政府运用农业政策性金融手段来校正。农业政策性金融应该在农村金融资源配置中发挥调控和引导作用。凡农村商业性金融不愿意进入或正在退出的领域，而国家又必须加以扶持和保护的，农业政策性金融应该进入，以引导商业性资金和其他社会资金的进入，否则，就会影响该领域的资源优化配置。

　　目前，农业银行进了城，农村信用社放贷能力有限，民间资金启动困难，农业和农村发展资金明显不足。农发行作为我国惟一一家农业政策性银行，是政府实施宏观调控的重要金融工具。但经过1998年的职能调整后，目前农发行的实际职能与1994年建行初期确定的应有功能有很大差距，事实上的“收购银行”，限制了其在新形势下支农作用的充分发挥。这几年，社会各方面要求农发行调整职能定位、扩大业务范围、增强支农能力的呼声虽然很高，但具体方案久拖不决，一直没有确定下来。受业务范围的局限，目前农发行在信贷支农方面，无论是规模，还是品种，都不能有效弥补商业性金融退出农村金融市场造成的缺失，从而进一步弱化了农村金融的支农能力。

　　加大农发行信贷支农力度，为建设社会主义新农村服务的政策建议

　　在我们这样一个农村人口不断增加、农业生产资源十分有限的国家，扎实稳步推进新农村建设，光靠农业和农村的自身发展，肯定不行，必须还要依靠外部力量的支持和帮助。为此，中央提出了统筹城乡经济社会发展，加快建立以工促农、以城带乡长效机制的战略方针，要求开辟新的支农资金渠道，建立农业投入稳定增长机制，进一步加大对农业和农村的投入力度。这其中很重要的，就是要加大金融对农业和农村的信贷投入力度，使农村金融资源的供给进一步适应农业和农村经济发展对金融资源日益增长的需要。农业政策性金融的发达程度是一个国家农业发达程度的重要体现。增强农村金融的支农能力，必须增强农发行的信贷支农能力，充分发挥其在建设社会主义新农村进程中的重要作用。对此，谈几点政策建议：

　　第一，农发行的职能定位应明确为“建设新农村的银行”。要按照增强农发行支农主导作用的总目标，逐步把农发行办成贯彻国家宏观调控政策、农村产业政策和区域发展政策，重点支持农业和农村基础设施建设、生态环境建设和农村社会事业建设，农业综合开发和产业化经营，农村扶贫和中西部开发的农业政策性银行。近期，可考虑在现有业务的基础上，统一归口管理目前由商业银行和相关部门管理的其他农业政策性信贷业务、扶贫资金和国家其他支农资金，把粮棉油信贷支持领域从流通领域向生产和加工领域延伸，适时开办支持农业和农村经济发展的中长期贷款，代理外国政府和国际组织对我国农村的转贷款业务等。

　　第二，统一代理支农资金的结算和拨付。目前，我国中央级直接分配、管理农业财政资金的部门有9个之多，形成了纵横交错的结构。支农资金的分配和管理，存在管理部门过多，资金使用分散，缺乏合力；管理层次过多，资金链条长，到位率低，容易逐级漏损；管理人员过多，人头费、行政运转费高等诸多问题，在一定程度上削弱了支农资金对农业的支持和保护作用。为了提高支农资金的使用效率，有效发挥政府支农资金“四两拨千斤”的作用，很有必要整合各部门管理的支农资金，集中力量办大事，将支农资金重点用于农村社会经济发展中的关键环节。因此，可考虑将整合后的部分支农资金归口农发行管理，作为农发行信贷支农资金的重要来源，专门用于农业和农村经济急需支持和保护的领域；或者，整合后的支农资金仍由相关部门管理，但统一在农发行开户，由农发行代理支农资金的结算与拨付，增强农发行的支农主导作用，加强对支农资金的监管。

　　第三，扩大资金来源渠道。从国际上农业政策性金融的发展趋势看，越来越多的国家通过在金融市场上发行债券来筹集农业政策性金融资金。农发行成立以来，资金主要来源于向中央银行再贷款，长期债券占比很小，很有必要拓宽筹资渠道，用市场化筹资方式弥补政策性支农资金的不足。这样，既有利于降低资金使用成本，提高农业政策性银行在市场化条件下的生存能力；也有利于理顺农业政策性银行与中央银行的资金关系，减少对中央银行再贷款的依赖，引导社会资金流入农村。2005年，农发行在市场化筹资方面迈出了一大步，发行了2001．7亿元中短期金融债券，虽然一定程度上改变了资金来源单纯依赖中央银行再贷款的局面，但进一步增强农发行的支农能力，不断加大对农业和农村政策性信贷资金的投入力度，还需要通过大力发行农业政策性金融债券或直接利用国债资金等方式，扩大农发行支农资金的来源渠道。也可以借鉴国际上的通行做法，要求商业银行存款增量的一定比例转存农发行，专门用于农业和农村政策性信贷资金的投入，引导社会资金回流农村。诚然，农发行在粮棉油生产、流通、加工领域的信贷资金投入，需求量大、时效性强、集中度高，这就要求，一方面农发行要充分利用市场化筹资方式筹集支农信贷资金，另一方面，为了加大对农业和农村政策性信贷资金的投入力度，中央银行应该保持农发行一定规模的再贷款。

　　第四，承办农业政策性保险业务。农业靠天吃饭，始终是个高风险行业。1978年－2003年，我国农业每年总播种面积平均为15．1亿亩，平均每年有4．9亿亩农作物受灾，2．7亿亩成灾。而农业保险成本高、风险大、效益差。据统计，2003年中华联合财产保险股份有限公司农业保险保费收入占财险保费收入总额的11．61％，而农业保险赔款支出却占财险赔款支出总额的30．38％。10多年来我国农业保险商业性运营的实践证明，随着政府支持性措施的减弱，农业保险商业性运营已经进入了“供给不足、需求乏力”的困境。2005年开始，政府有关部门正在积极开展农业政策性保险试点工作。在试点工作中，应该丰富农发行经营农业政策性保险业务的内容，将农业政策性贷款业务与保险业务有机衔接起来，发挥农业政策性金融的综合支农效能。条件成熟后，可由农发行承办农业政策性保险业务，让农业保险真正发挥“三农”发展保护伞作用。

　　第五，建立和完善利益补偿机制。资本充足率高低，直接反映一家银行的盈利能力、抗风险能力和可持续发展能力。农发行目前资本充足率为4．42％，远未达到巴塞尔协议资本充足率不得低于8％的要求。考虑到农发行承担的绝大部分是“社会效益好、经济效益差”的农业政策性金融业务，因此，对农发行经营的政策性金融业务，应该给予适当的财政和税收优惠政策。比如，对于农发行承担的政策性金融业务，适当减免所得税和营业税，用以补充农发行的资本金；财政部门也可以根据农发行政策性金融业务的规模给予相应的合理补偿。同时，要逐步提高农发行风险准备金的计提比例，不断增强农发行抵御信贷风险的能力。要妥善处理农发行的不良资产，各级政府和有关部门应该抓紧清理粮食财务挂账和棉花政策性挂账，分清不同性质，落实消化责任，采取有力措施，处置不良资产，增强农发行的可持续发展能力。

　　第六，要加强农业政策性银行法律支持体系建设。要尽快出台《中国农业发展银行条例》或制定《农业政策性银行法》，从法律上明确农发行的法律地位、功能作用、经营目标、业务范围、管理方式、筹资机制、补偿机制等内容，明确界定农发行与政府、财政、中央银行、银行业监管机构等外部主体的关系。要从我国的基本国情出发，制定有别于商业银行、符合我国农业政策性银行特点的监管和考核评价办法，严格规范农发行的经营行为，促进对农发行的依法监管。要营造良好的农业政策性银行金融生态环境，制定《粮食法》，修订《企业破产法》和《刑法》等相关法律，明确对挤占挪用农业政策性信贷资金、悬空逃废农发行债务行为的法律责任，保护农发行的合法权益。

　　（作者为中国农业发展银行党委副书记、副行长）