政府导向资金使用应向商业银行取经

　　目前，部分政府导向资金运用的监管缺位和低效率现象并不鲜见，资金投入是否真正产生效益没有一个评估体系作为支撑，从某种角度上来说，这是一种责任风险。为了提高这部分资金的使用效率和透明度，我国商业银行的风险管理或许可为政府部门提供一些借鉴。

　　★文/黑龙江省商务厅副厅长 康翰卿

　　为推动宏观经济政策实施，缩小区域经济差距，引导产业发展，政府部门通常会设立导向资金，来扶持一些地区或企业，如研发资金、技改资金、信息化项目资金、鼓励机电产品出口、鼓励“走出去”进行境外原材料和能源合作资金等。但是多年的实践操作表明，这其中部分资金运用效果并不理想，从经济学概念上来讲是缺乏效率的。当然这并不意味着导向资金失去了存在的意义，正相反，积极探索导向资金运用的有效途径，强化导向资金的管理势在必行。

　　尽管目前我国商业银行的风险管理与世界先进管理水平有一定差距，但借鉴商业银行风险管理机制建立高效的管理平台，可以提高政府导向资金的使用效果。

　　风险管理机制为银行减负

　　过去国有商业银行

不良资产比例较大，信贷风险高。加上近几年来越来越多的外资银行进驻国内设立分支机构，市场竞争加剧。在这样的内外部环境下，国有商业银行不断深化金融体制改革，确立了打造“资本充足，内控严密，运营安全，服务和效益良好的现代金融企业”的目标，特别是加快了完善风险管理体系的步伐，并取得了实质性成效。

　　以中国工商银行为例，2002年，该行实现经营利润448.5亿元，增长29.3%；五级分类不良贷款率降至25.69%，下降4.09个百分点。2003年实现经营利润635亿元，增长42%；五级分类不良贷款率降至21.2%，下降4.2个百分点。2004年，实现经营利润746亿元，全年提取风险拨备和消化历史包袱717亿元；五级分类不良贷款率降至18.99%，下降2.25个百分点。该行1999年以来新发放贷款不良率控制在1.57%的较低水平。而这些数据的良性变化就得益于风险管理机制的确立和运作。

　　国有商业银行完善风险管理体系的核心是重组“风险管理委员会”，制定《全面风险管理框架》，推行包括信用风险、市场风险、操作风险、流动性风险在内的风险识别、计量、监测、控制、处置、补偿的全过程管理的全面风险管理，实行风险管理问责制。

　　风险管理委员会是银行风险管理的决策机构，负责制定风险管理方针、政策、总体战略与目标，研究制定风险管理激励约束机制和考核体系，研究向业务单元分配经济资本方法等。风险管理委员会下设信用风险、市场风险、操作风险和流动性风险四个专业委员会，各专业委员会会议实行委员投票表决制度，辅之以委员会议辩论制度、专家咨询制度。

　　辨清风险来源 做到“有的放矢”

　　降低风险首先要明确风险的来源。商业银行的信用风险是指由于借款人或市场交易对手的违约而导致损失的可能性；而市场风险是指由于金融市场因子(如利率、汇率、股价等)的不利波动而导致的金融资产损失的可能性；操作风险是指，由于不正确的内部操作流程、人员、系统或外部事件导致直接或间接损失的可能性；流动性风险包括两种形式：市场/产品流动性风险和现金流/资金风险，前者是指由于市场交易不足而无法按照当前的交易价值进行交易所造成的风险，后者是指现金流不能满足债务支出的需要，这种情况往往迫使机构提前清算，从而使账面上的潜在损失转化为实际损失，甚至导致银行破产。

　　针对上述可能存在的风险，商业银行风险管理机制“有的放矢”，它包括风险识别、风险计量、风险处理、风险管理的评估与调整等。其中，风险计量是风险管理的基础和关键。风险识别是指识别商业银行经营中面临的风险类别，并对风险的影响程度做出初步估计。风险计量是指用一个基数(与序数相对)和损失概率来表示风险的大小和发生风险的可能性。风险处理是指综合考虑银行所面临的风险的性质、大小，银行的目标，风险承受能力和风险管理策略和工具，对其所面临的风险进行回避、转移、保留、防范和控制。风险管理的评估与调整是指对风险管理策略或实施过程中存在的问题进行合理的调整与改进，从而提高风险管理的有效性。

　　由于风险识别、计量、处理等风险管理进程涉及了银行所有组织层和交易层，为了确保风险管理的有效性，银行建立了由风险管理流程、风险管理人员、风险管理信息系统三大支柱组成的全面风险信息管理组织实施体系。在国外先进商业银行风险管理中，风险计量是风险管理的核心，RAROC(风险调整的资本收益)是实现风险组合管理的基础，通过RAROC系统对银行不同的业务部门和产品，采用同一的指标进行绩效测算。

　　比较完善的商业银行风险管理体系，通过准确的风险识别、定性与定量分析相结合的风险计量以及与之相适应的风险管理组织体系，实现了决策的科学性和有效性，这主要体现在事前、事中和事后的风险预警、风险干预和风险减低，很大程度上克服了违规放贷、违规办理承兑和贴现、住房假按揭等问题的出现，提高了信贷的质量和效益。

　　政府要关注导向资金的有效性

　　在政府层面上，政府对导向资金使用的关注点和商业银行不完全相同。商业银行对于信贷资金主要关注其安全性，政府对于导向资金主要关注其有效性。但是安全性、有效性都是以项目成功实施为前提的，都需要对项目实施的必要性和可行性进行客观、准确的评价，对项目的市场前景进行科学、正确的预测。这些共同性决定了政府可以借鉴商业银行对信贷资金的管理机制，完善对导向资金的管理，提高资金使用效率。

　　具体来讲，政府导向资金的管理在以下几个方面可以借鉴商业银行的风险管理机制：

　　对信用风险的控制。商业银行通过对企业的信用等级的评定，通过由易到难的标准法和内部评级法，对项目实施主体的信用风险进行了很好的控制。目前政府对项目实施主体的评判还主要局限在资产规模、销售额等宏观数据，缺乏对其财务数据、市场

竞争力、管理水平、经营状况、信誉状况、发展前景等的综合分析。结果使得一些本可以成功实施的项目，由于主体能力的缺失半途而废。这方面，政府可以参照商业银行的评价标准做适当的调整，增加定性分析的权重，减少定量分析权重，然后全面引入到对导向资金项目的管理中来。

　　保证风险管理有效性的组织机构。商业银行为了有效地实施风险管理，成立“风险管理委员会”，下设各种风险管理的专业委员会，在操作流程上，实行前、中、后台等，并辅之以其他利害相关部门的配合。各环节相互制约，相互配合，从而使风险管理得以有效地实施。从政府导向资金的管理来看，可充分发挥专家、各部门的作用，设计适当的组织形式，把对将要实施项目各种风险的论证进行拆分，然后加以汇总、综合分析确定是否支持，从而保证资金使用的有效性。

　　信息支持系统，绩效考核系统。商业银行基本上实现了风险管理的软件化、程序化、数据化、同时对绩效测算也实行了统一的标准。相比之下，政府对项目的论证还停留在浅层次，对项目实施的绩效也缺乏考核或统一标准的考核，这也影响了导向资金使用的科学性和有效性。虽然导向资金的使用效果不可能象商业银行信贷管理那样做到量化分析，但仍然可以建立一套符合实际的效益评估体系，进行类比于投入产出的测算，来最终衡量项目实施的效果。

　　选择性地借鉴银行风险管理机制，有效控制导向资金的流向和操作过程，堵住因机制缺失产生的漏洞，必然会对提高政府导向资金的使用效果有所裨益。这也将是政府部门让导向资金的管理向市场化迈出的第一步。

　　(本刊记者宋雪莲采访整理）