银行家杂志：中国银行业改革的未来之路

　　查尔斯-古德哈特 曾晓松

　　王曙吉 译

    编者按：本文以独特的视角分析了中国银行业改革过程中面临的主要问题以及改革的未来方向。作者之中查尔斯·古德哈特(Charles Goodhart)是伦敦经济学院 金融市场集团的终身荣誉教授和英格兰银行货币政策委员会前委员、香港金融管理局外汇基金咨询委员会前委员；曾晓松是美国特许金融分析师(CFA)，现任职于一家全球投资银行。

　　过去的十年之中，中国的金融系统发生了重大的改革，改革的目的就是要建立现代商业银行体系，并促进资本市场的发展。近几年来，大量的资本注入了问题重重的商业银行，而且银行积极寻求公开上市。与此同时，国有投资公司对破产的证券公司的接管也正在进行。

　　我们看到中国银行体系的改革已经取得了一些显著的成效，特别是中国政府和金融监管部门展示了要改革银行体系的决心和魄力。但我们觉得对一些问题还需要更深层次的探索和解决。例如，中国银行业问题的根本是什么？解决银行业根本问题的最优路径应该如何？

　　中国银行业的现存问题

　　国有商业银行的资产质量仍旧是值得关注的问题。

　　中国银行业监督管理委员会于2005年7月公布的统计数据表明，截至2005年6月30日，国有商业银行不良贷款的余额为10135亿元人民币，比2003年12月31日的19168亿元显著下降了9033亿元。然而，如果把中国工商银行、中国银行和中国建设银行在股份制改造进程中剥离出去的分别为大约634亿、254亿和95亿元的不良贷款调整回来，国有商业银行的不良贷款的总额将高达19110亿元，并没有比2003年的水平明显降低。

　　另外，我们尤其注意到按照贷款五级分类法下“关注类”贷款的增长，因为这一类别可以被银行用来隐藏不良贷款。以正处在重组前沿的三大银行——中国工商银行、中国银行和中国建设银行为例，我们观察到，这三家银行的关注类贷款余额合计在2004年末比2003年末上升了22.4%，高达7310亿元(年中数字未披露)。如果把剥离到资产管理公司的不良贷款加回来，则这三家银行不良贷款加上关注类贷款的总额将比2003年底增加1900亿元。不良贷款加上关注类贷款占贷款总额的比率将从2003年底的26.27%上升到2004年底28.47%。

　　我们认为2005年上半年不良贷款的增长主要和2003年和2004年的新增贷款有关，这两年中国经济正处于高速增长周期，2003年， 中国GDP的增长率高于9%，当年银行发放了大约30000亿元的新贷款，其中16790亿元是由四大国有银行提供的。除了银行的利润驱动(利润能帮助银行提高对不良贷款的呆账准备金而不必出现会计亏损)，银行发放新贷款还可帮助稀释不良贷款比率。但是如果这些贷款以后产生了同样比率，甚至更高比率的不良贷款，这一做法很可能难以持久。

　　2004年4月开始，中央政府采取了一系列措施来冷却过热的经济，并且抑制

房地产市场的泡沫。尽管我们尚未看到中国经济发生硬着陆的迹象，但我们始终关注银行在信贷下降周期内的脆弱性，因为如果经济增长明显减速，大都市的房地产市场价格下降，银行的不良贷款余额和比率都可能进一步上升。

　　纳税人和储户继续资助国有银行

　　无论如何，如果商业银行的根本问题没有得到很好地解决，即使政府降低宏观调控的力度，对于商业银行不良贷款的缓解可能并无助益。

　　政府在三大国有银行中已注入了大量的资本金，并且剥离了他们大量的不良贷款，接下来要救助的是中国的第四大银行。此后，中国的国有银行都将得到来自纳税人资金的救助，同时这些纳税人中许多人还是这些银行的储户。紧随政府对国有银行的救助行动的是政府对破产的证券公司的处理。政府的这些救助行动是否能解决中国银行体系的根本问题呢？如果可以的话，这种救助，或者补助，能在多大程度上解决中国银行体系的根本问题？救助行为会不会降低银行对现存的和正在开展的贷款业务的检查和监督的关注度(即发生道德风险和逆选择的问题)？四大国有银行的储户已经享受了100%的隐性保险，如果中国建立了存款保险制度(DIS)——我们预计这一制度将于2005年末期或2006年在中国建立，银行道德风险的问题会不会变得更广泛呢？

　　银行贷款的收益太低以至于不能产生合适的资本回报和提高资本充足率

　　中国商业银行的收益高度依赖于公司贷款业务，在2004年，四大国有银行的营业收益平均80%以上来源于利息收入，股份制银行这一比例更高。但是贷款业务的资产收益率低，不能够产生足够的风险调整回报(如经过风险调整后的资本回报， RAROC)和满足资本充足率要求。由于中国居民的高储蓄率以及缺乏其他的金融投资机会，我们认为银行存款还会迅速增长，推动贷款增加，银行为了维持资本充足率，资本也必须同步增加。但是假如贷款收益率还是太低，将不足以维持RAROC，一个解决办法是通过降低存款利率和增加贷款利率相结合来增加收益。但是目前银行业务单一下的竞争压力和优质企业在资本市场上融资的能力使银行很难大幅提高贷款利率。

　　资本充足率低

　　尽管经过注资和增资扩股，中国的银行资本充足率仍偏低，最高的也不到12%，在A股上市的五家银行中，最高的不到10%。而中国香港本地的上市银行2004年底的平均资本充足率高于18%。

　　中国银监会要求所有的中国银行在2006年底的资本充足率不低于8%，但我们并不确定到时候是不是中国所有的银行都能达到这一目标。当前A股市场进行的股改又暂时切断了5家上市银行通过发行新股(无论在国内还是海外)增加资本金的途径。

　　银行财务数据的可信度存疑

　　财务数据的可信度，比如贷款的分类和贷款呆账准备金的余额，对于银行健康程度的评估非常重要。对于中国银行业财务数据的疑虑常常起因于对银行的审计程序、标准、控制和制度执行的质疑。

　　中国的银行体系的根本问题是什么

　　在我们看来，中国银行体系的根本问题在于银行采用了与国有企业类似的经营理念和模式，银行和企业之间的相互依赖，以及各级政府对银行和企业经营的不适当的干预和影响。尽管这些问题由来已久、根深蒂固，而且也为越来越多的人所认识，但我们不认为这些问题已经得到了真正的解决。如果不对银行与国有企业所类似的经营方式进行彻底改革，中国的银行体系的根本问题就很难得到真正解决，即使银行(部分)解除了当前的不良贷款的困扰或者获得了外国银行的少数股权投资以及在

股票交易所上市。

　　中国的银行长期以来被政府当成国有企业来经营，即使在经过向商业银行体系的过渡之后仍然如此。尽管中国一直通过将许多国有企业转变为公司并由国家提供社会服务的方式，以此试图建立“现代企业制度”，国有企业的改革还是部分的和不完全的。银行和国有企业的财务实力既不是成功的指标，也不被用来决定继续存在与否。

　　管理机制上，大多数银行和国有企业一样，由政府控股和经营，即使是股份制银行也未必不同，只是形式较为间接。特别是银行的高级管理层常常由政府或监管机关从政府官员中行政任命，而不是基于人才的银行管理的业绩和经验，通过市场机制来选拔。我们不认为银行在国内或者海外公开上市以后，这一状况会得到根本的改变，因为政府仍然可以以银行大股东的身份来决定高管的构成。

　　政府对国有银行管理层的升迁和奖惩方式会扭曲激励机制。中国国有银行的高层常常是从政府部门调来的政府官员，一个国有银行成功的银行家所获得的奖励也常常是被政府提升或转移到政治体系当中一个更高的职位，无论这是不是他(她)所期待的。这样，国有银行的管理层很难制定长期战略，或将资本回报率的最大化和风险控制的最优化作为首要目标，而且银行管理战略的连续性和团队的稳定性也不可测。

　　此外，在政治体系中产生的银行家在银行业务、技术和风险管理方面不够专业，而这些方面在当今的金融领域变得越来越复杂，对银行管理层的业务能力是个很大的挑战。相较而言，他们的竞争对手——国际大银行的高层通常首先是资深的金融专业人士，而且有金融业内丰富的从业经验和管理实践。他们将在2007年1月1日开始中国根据WTO承诺开放银行市场后，成为与中资银行面对面竞争的对手。而且国有企业和国有银行的管理层如果违反了业务政策和程序，或者甚至触犯了法律，并不一定会受到法律的惩罚，他们中的许多人更多受到的是政府内部的纪检体系的约束。那些受到起诉的常常是因为涉及到国外的丑闻，并被国外的媒体所曝光。

　　另外我们注意到，中国的银行业中普遍存在的求大心态使贷款总量急剧扩张，这在经济高速增长的时候还看不出问题，一旦经济周期下行，对整个社会的冲击将十分巨大。以贷款总数/GDP的比率来衡量，自2003年以来，中国的银行贷款迅速增长(以贷款/GDP比率来衡量)，其速度快于亚洲金融危机前一年，即1997年时的泰国、印度尼西亚和韩国，只是略低于马来西亚在1997年时的速度(见图)。

　　银行和众多国企一样存在着预算软约束的问题。政府多次通过把老的不良贷款转移给国有的资产管理公司(国有的资产管理公司同样存在激励和约束机制的问题)来尝试“清理”银行，同时将政策性贷款业务转移到政策性银行(这些银行的经营也似乎不够透明——这里也不进一步讨论)，接着注入新的资本(如国家的外汇储备)来取代被转移的不良贷款。国有银行预算软约束的局面同样削弱了基于市场的货币政策的有效性。由于预算软约束的影响，国有企业和国有银行很少关注价格信号，比如利率水平。实际上，在中国利率上升还可能引起相反的效应，将资金资源从对价格信号反应灵敏的非国有企业流向了相对低回报的、忽视利率成本上升的企业，比如国有企业。

　　我们相信，要解决中国国有银行的根本问题，首先需要一个有效的资本市场发挥作用。一个有效的资本市场的建立需要许多前提条件，但是我们认为有必要强调增强信息披露制度，增强贷款银行的求偿权，改进银行管理层的激励机制，加强银行和公司的治理结构，法律和条例的严格执行，以及建立产权制度的框架。沈联涛等学者认为，从计划经济向市场经济转型当中的一个主要任务是建立强大的和运行良好的产权制度框架。良好的公司治理结构和竞争性的市场经济只能建立在强大的产权制度框架之上。

　　为了确保资本市场的有效性，中国需要提高法律、规定和条例的执行能力。我们看到，中国已经制定了越来越多的法律和条例，但是这些法律和条例的执行并不令人满意。在一个缺乏严格执法的市场里，很难避免诸如逆选择等问题。

　　中国银行业的未来之路在何方

　　当许多新兴市场国家的政府不能够获得充足的税收收入来支持那些他们想维持的亏损的企业的时候，他们就倾向于使用银行系统，即银行和证券市场，作为这一目的的资金的补充来源，这样做的一个未曾预料到的后果是，银行体系的效率和盈利能力受到损害。

　　如果主要的商业银行还是被用作财政资金的补充的话，注资以及清理银行等任何暂时的措施能否长久的成功将令人怀疑。即使这些改革得以实施，也将会花费大量的时间——一个五年战略计划的目标？

　　我们感觉，让一些优秀的外资银行对国内主要商业银行进行投资是迈向正确方向的重要一步，因为这将给予商业银行更大的独立性和风险管理技术以避免发放潜在的亏损贷款。 但是，仅允许外资银行持有少数股权(当前的监管上限为一家外资银行对中资银行投资不得超过20%，所有外资合计不得超过25%)对国有银行的改制并不能起到根本的作用，特别是银行管理层的选拔机制如果仍然是以政府任命为主导的话，对众多投资者(包括政府本身在内，就长期而言)都不是最优方案，因为政府的职能和特点决定了其在经营人才选拔上的政治性而非经济机制，而人力资源优秀与否是决定当今银行和企业经营成败的关键。

　　一个实证的例子是上海地区中外资银行经营业绩的比较：上海银监局的统计数据表明，截至2005年9月30日为止，中国金融生态最优的区域——上海地区外资银行的不良贷款比率为0.57%，而当地中资银行的不良贷款比率为3.49%。即使考虑到中资银行的一些历史包袱(但也经过了向资产管理公司的剥离)，两者资产质量的差距也十分明显。剔除呆账准备的利润对比结论也仍然相同：2005年前9个月上海地区外资银行拨备前营业利润增长率为72%，而当地中资银行的这一比率仅为17%。经营机制的差异导致业绩的差异在此一览无余，所有权结构决定了银行和企业的经营机制，而经营机制进而是业绩的差异最终通过内部人才的选拔和优胜劣汰机制来体现出来。因此我们认为，

银行改革的成败取决于银行和企业用人机制是否进行了根本变革和优化。

　　对银行管理层的政治任命对于被行政任命的官员本身其实也并不公平，因为要他们进入一个自己陌生或没有优势的领域，参与无情的市场竞争，并最终可能要为经营失败承担巨大的责任——特别是当这一责任可能大到不是、或不应该是某个人所能承担的时候。

　　对银行管理层的激励机制并不仅意味着用高薪和股票期权来提供经济刺激，而且需要有效的约束机制来配合。简而言之，就是要给优秀的管理人才提供发挥才能的平台和经济资源，而且要让管理层清晰地认识到，如果经营业绩没有达到预期的目标或者出现管理不善，他们从公司得到的一切都可能失去。管理层和董事会成员都应受制于严格而有效的问责制。美国财富500强公司的CEO中很多被频繁更换就是因为受到来自投资者的投资回报要求和强大的问责压力。

　　此外，资本市场的改革很大程度上取决于银行改革的成败。业绩优秀的中小企业(SMEs)，特别是非国有企业，应该能更容易地从银行获得贷款，而大的(盈利)企业，包括国有企业和非国有企业，应该更多地从资本市场(包括股票和债券)融资。但是就像前文已经提到的，如果政府倾向于利用银行来维持亏损的企业，那么宏观货币控制会试图通过直接信贷控制来完成，利率被压低以作为对这些国有企业的隐性的补贴。久而久之，大公司就没有动力进入资本市场，而中小企业经常得不到资金来源，不管是来自银行贷款还是资本市场。

　　我们看到中国政府正逐渐朝向正确的方向努力，逐渐减少对国有企业的干预。作为国有股东监督超大型国有企业的政府机构——国务院国有资产监督管理委员会(国资委)最近提出在国有大型企业中建立董事会，并将把国资委管理的大型国有企业的数量从现在的196家减少到大约80～100家。我们也希望看到政府减少对金融机构经营和管理的干预。我们认为，其实政府不必担心在银行中持股减少以后对经济的控制力的下降，因为通过出售国有股份，政府获得了现金，这些钱可以用在和政府职能相一致的其他用途中去，比如补充社会保障基金，或甚至在金融服务不足的地区开办新的银行或信用机构等。

　　如果企业都能被施以硬预算约束，利率就能作为市场机制而自由浮动。银行所要求的溢价就可能刺激大规模的好企业去资本市场融资。

　　目前，政府部门不仅是监管者，几乎更是金融机构的管理者和发行融资工具的控制者，而且各种机关和制度交织在一起。这样做是不是真正有效率呢？如前所述，我们认为，金融监管者应该关注于设立和执行规则，定义和惩戒虚假信息披露，约束市场参与者的欺诈行为，培育一个公平有序的竞争环境。金融监管者还应该鼓励金融专业人士的市场纪律和道德的发展(这就使我们回到了建立财产权利体系的必要性)。这一体系有助于公正的信息披露以及金融专业体系的建立，并通过修改法律，给予债权人(包括债券持有者和银行)和公众股东更大的权力，来鼓励他们依法行事和参与融资。

　　我们注意到中国人民银行和银监会的监管正朝这一方向迈进，举例来说，2005年9月，银监会公布了股份制商业银行的董事会运作的指引，给独立董事施加了更大的压力。看起来银行监管部门倾向于使用公司治理的“过程驱动”方式，关注于程序以及达成一定的目标。

　　而且中国政府在年初向中国银行和中国建设银行注资的时候，为两家银行设定了要达到的一些量化指标，比如ROA(资产收益率)最低为0.6%，ROE(净资产收益率)为11%，最高的不良贷款率在3%～5%的范围之内，以及不同的贷款呆账准备金覆盖率。这些目标有助于降低与注资或政府救助所伴生的道德风险。

　　但是，一些银行可以使用钻会计制度地漏洞和其他措施来试图达到政府设计的这些目标。举例来说，因为银行资本充足率是一个时点数值而非时段数值，我们在实地调研中了解到，一些银行为了达到资本充足率的目标，在年底时会考虑暂时将一些风险系数较大的资产卖给那些没有资本充足性压力的银行(比如资本充足率已经达标或低到反正无法达标的银行)，之后再将资产回购。另外，就如我们在一开始所讨论的，许多银行试图迅速增加他们的资产规模，因为这样不仅有助于稀释他们的不良资产比率和扩大利润数量(但不是获利能力，比如净利息收益和ROA)。

　　此外, 一个设计合理的金融安全网，比如存款保险计划和小投资者保护基金，对于中国的金融改革非常重要。目前的隐性存款保险制度既不合理，也是纳税人的沉重负担，因为政府对不良金融机构的再贷款救助或注资，其实最终都是纳税人在买单，尽管很少有人往深层次思考这一问题。而另一方面，社会民众对于存款安全性的怀疑，可能导致巨大的灾难。

　　借鉴发达国家与金融安全网有关的教训，中国的存款保险制度应考虑包含我们在1997年即提出的下列的特征，以更有效以及实现激励相容：

　　将存款保险制度显性化，而非隐性化；

　　将所有的银行纳入存款保险制度，并基于以风险为基础的差异保费制来区分财务实力强的银行和弱的银行；

　　采用共保制和承保上限以减少存款者的道德风险；

　　通过关闭或清算更多无偿付能力的银行来降低银行管理层的道德风险，并对倒闭银行的原管理层采取更严厉的纪律制裁；

　　增强银行的信息披露，建立银行危机的早期预警体系。

　　我们看到中国银行体系的改革已经取得了一些显著的成效，但我们始终感到，中国金融改革最紧迫的任务是结束把银行作为国有企业来经营和终结对银行管理层的行政任命机制，终结政府机关对银行(无论上市前后)和国有企业经营的干预，改进银行和企业的公司治理结构，用市场化的方式招募和选拔银行和国企的高级管理人员，建立合理的激励机制和经过良好设计的存款保险制度。除非上述这些问题得以真正解决，否则其他的措施都可能犹如建立在流沙之上。

　　(本文纯属作者的个人学术观点，并不代表任何机构、公司或其他个人的意见、观点或主张。作者感谢澳大利亚社会科学院院士Mervyn K. Lewis 教授对本文提出的建议和香港证监会沈联涛先生对本文部分章节的评论。）