财政资金存量过大对宏观经济和货币政策的影响

　　蒋万进 阮健弘

　　近年来财政资金运行特点

　　近年来我国财政收入增长较快，早在2003年，积极财政政策事实上就已经改变取向，财政资金存量迅速增加，近两年除了12月份以外的大部分月份，财政政策已经起到了紧缩的 效应

　　2003年以来，国民经济的强劲增长使财政收入提高很快，财政收入增幅明显大于财政支出增幅，财政赤字规模有所下降；财政建设国债增发规模有所下降，项目资金使用明显减少。积极财政政策于两年前就已转向，财政多收并不能多支，财政存款存量越来越大(见表1)，其中90%左右存放在中央银行。2004年7～11月，财政存款余额均在9000亿元以上，最高超过1万亿元，年底集中支出后，财政存款余额仍高达6236亿元。不考虑年底财政集中支出，年中财政存款余额最多可达1万亿元，今年上半年财政存款余额已达10055亿元。总体看，目前财政存款存量比2001、2002年的水平翻了近一番。

　　由于财政存款年底12月份波动很大，仅看年末时点存量还不够全面，用年平均余额的概念更能反映问题。2003、2004年两年，我国财政存款的年平均余额分别是6318亿元和8184亿元，增长速度分别为39.14%和29.54%，占当年财政收入的比重分别是29.13%和31.09%；而2002年财政存款年平均余额为4541亿元，增长速度仅为0.6%。国外发达国家财政存款在中央银行的存款一般是比较小的。美国财政在联储存款年均余额在70亿美元左右，占其财政收入的比重不足0.4%。财政一方面发债融通资金，另一方面在银行系统保持如此大的低收益资金，显然不是一种合理的经济行为。

　　近年来年内财政收入与支出在时间上不平衡的问题更显突出

　　我国财政资金向来存在年内收支不平衡问题，主要表现为上半年收大于支，下半年尤其是年底的12月份支出大大高于收入。2002年以来，这种情况更为突出。从财政支出结构看，年底集中支出不仅存在于建设性支出上，也存在于非建设性支出上。以2004年年底为例，2004年12月份财政支出达6124亿元，占全年财政支出25461亿元的24.1%；该月建设性支出达1034亿元，占全年财政建设性支出的27.7%；非建设性支出达5090亿元，占全年财政非建设性支出的23.4%。

　　一般来讲，财政存款增加意味着金融市场上的流动性下降，财政存款的下降意味着金融市场上流动性增加。中央银行的货币政策操作，尤其是公开市场操作就是要使市场流动性保持合理水平和平稳增长，从而促进经济保持快速、健康、协调发展。而每年12月份财政如此大的支出对金融市场流动性产生了相当程度的影响，进而直接影响到货币政策操作。

　　财政资金存量过大会造成资源闲置；财政支出年内不均衡程度的加剧，对宏观调控和货币政策操作有一定的影响

　　大量财政资金存放在中央银行账户上不能有效利用造成资源闲置。政府现在已经完全明确了稳健财政政策的取向，经济仍保持较高的增长水平，财政收入仍将持续15%以上的较快增幅，财政资金存量存在继续快速扩张的趋势。用活财政资金存量，挖掘财政资金潜力，不仅是财政资金管理问题，同时也关系到如何使财政在国民经济发展中起到更大、更好的作用。

　　我国财政年末集中支出主要从三个方面影响宏观调控和货币政策操作：一是由于财政资金于年末集中支出，使当年财政政策对实际经济的影响很大部分体现在下一年，加大了政策的滞后效应。二是财政资金年末集中支出会对经济产生不必要的冲击。财政政策本身具有“自动稳定器”作用，自动稳定器的前提条件是财政支出应是基本稳定的。当经济增长较快，财政收入增加较多时，由于支出稳定，财政收支对经济增长起到一定的控制作用；当经济增长速度下降，财政收入减少，由于支出水平稳定，财政收支对经济增长能够起到一定的支撑作用。财政资金在年末集中支出，不仅不利于财政发挥“自动稳定器”作用，而且会对经济造成不必要的冲击。如果这种冲击发生在宏观调控关键时期，可能会带来与宏观调控目标相违背的结果。三是财政年内收支不平衡给中央银行货币政策操作带来一定的困难，财政集中支出造成短期内基础货币集中大量投放，中央银行不易预测短期内公开市场操作的力度。财政加强资金管理，不仅是

理财问题，更重要的是如何有效保证宏观调控效果问题。

　　对策及建议

　　加强国库现金管理，这不仅有利于提高财政资金收益，而且有利于宏观调控和金融市场建设

　　目前财政存款的增加主要得益于经济处于上升周期以及国库集中支付制度改革。由于尚未支付的库款都已经有了相应的预算支出安排，因此不能用于增加财政支出。应通过相应渠道，在不改变财政资金总量、保证财政能够及时支付以及保证财政资金安全的情况下，将大量暂时存在中央银行的国库存量资金有效利用起来。这些渠道包括在商业银行定期存款、买回国债、债券回购与逆回购、购买高信用等级的商业票据等。

　　第一，财政在中央银行留足保证支付的现金后，可以利用协议存款或招投标的方式，将其余现金转化为在商业银行的定期存款。这一方面可以提高国库现金收益，另一方面也有利于商业银行，尤其是资产质量好、商业信誉好的股份制商业银行得到稳定的资金来源。为保证财政资金的安全性，可以要求商业银行提交等额的国债作为抵押。

　　第二，利用国库现金余额适时、适量买回一部分即将到期、流动性较差的国债，有目的地发行市场流动性强、期限合适的国债，提高国债市场流动性，降低国债成本。

　　第三，在银行间债券市场上，通过参与债券回购与逆回购调整国库现金水平，在提高财政资金收益的同时，能够加强财政政策操作的灵活度，提高财政政策对宏观经济的微调能力。

　　第四，国库现金余额也可投资于货币市场上信用良好、流动性较高的金融工具，如高质量的短期企业融资券、商业票据等。在提高国库资金收益的同时，还有利于改善我国的融资格局，提高直接融资比例。

　　加快国债从增量管理到存量管理的研究和实施，为财政年内均衡支出创造条件，使财政政策更好地发挥作用，促进财政政策和货币政策的协调

　　我国财政支出年内不平衡，加剧了经济增长波动，给货币政策具体操作带来困难。从国际经验看，主要发达国家非常重视财政支出安排的均衡性。以美国为例，尽管美国财政收入波动很大，但其财政支出安排非常均衡(见图1)。1997年以来，美国财政支出的变异系数仅为0.16，而同期我国财政支出变异系数为0.65，是美国的4.1倍。美国解决财政支出均衡的主要办法就是政府发行大量短期债券。财政收入波动是不易控制的，财政只有通过频繁发行短期债券，来满足均衡支出的需要。我国国债发行规模管理使财政难以频发短期债券。应加快国债存量管理的研究和实施，增加财政短期债券发行的规模和频度，保证财政支出平稳，更好地发挥财政稳定器作用，减少财政政策的时滞。另外，增加财政短期债券发行有利于财政政策与货币政策的配合，在短期债务的发行和管理上，中央银行也可根据货币政策的需要向

财政部提出建议，从而有利于财政政策和货币政策在中央银行公开市场操作过程中协同实现调控目标。

　　改革财政预算制度，加快预算编制，及时进行资金拨付，提高财政政策效力

　　目前全国人大一般在每年3月份批准当年的财政预算，之后有一个半月的时间计划才能下达到预算单位，这时全年已经过去了近5个月，这必然会对全年财政资金支出产生影响。建议改革财政预算制度，加快预算编制安排，及时进行资金拨付，避免财政资金在年底集中支出，减少政策时滞，提高财政政策效力。

　　作者单位：中国

人民银行调查统计司

　　(责任编辑 赵雪芳)