市场化改革：加强金融支农的政策选择

　　张元红

　　农村金融市场的供求不平衡

　　2003年底全国金融机构各项贷款余额中，农业贷款余额仅占5.3%。全国乡镇企业贷款余额占全部贷款余额的比重也呈下降趋势，由1997年的6.7%下降到2000年的6.1%、2001年的 5.9%、2003年的4.8%。中国农户和乡镇企业存在巨大的金融服务需求，但是由于正规金融机构收缩农村阵地，农村金融市场中正规金融机构的金融服务供给越来越少，农民的信贷需求主要依赖非正规金融。国家统计局农村住户观察数据表明，农户借贷的70%来自民间金融，也就是说正规金融部门只能满足农户贷款需求的30%左右。近两年，国家比较重视解决农民农业生产贷款问题，人民银行为此专门向农村信用社发放了一千多亿元的支农再贷款。这些措施一定程度上缓解了农户农业生产贷款难的问题。

　　农村金融需求得不到满足并不是因为农村金融资源极度缺乏，现实情况是，一方面农民和农村企业贷款难，另一方面却有大量的农村资金通过金融渠道不断外流。农村资金外流的渠道之一是国有商业银行和一些全国性的较大型股份制商业银行，它们虽然在各县都有分支机构，但这些机构往往是只存不贷。近两年商业银行不断上收权力，多数县一级支行都不再保留贷款审批权，他们在县一级地区的存贷比很低，很多资金都被上划到上一级分行。农村资金外流的渠道之二是

邮政储蓄。2004年6月末全国

邮政储蓄存款余额达到10080亿元，全国邮政储蓄规模仅次于四家国有商业银行，列第五位。邮政储汇局共有31500多处分支网点，个人账户数量为2.5亿户。全国邮政储蓄余额中的多数(6306亿元，占比62.56%)来自县及县以下地区。邮政储蓄系统吸收的这些存款过去都上存到中央银行，现在在上存利率降低之后，邮政储蓄系统获得了自主运用这部分资金的权利，但目前仍没有明确会有多少资金被用于农村地区。

　　除了总量供求不平衡之外，农村金融市场结构方面也存在不平衡。就供需双方基本性质来看，供方基本上是农村信用社一家垄断(乡镇以下地区)，而需求方则为极其分散的乡镇企业、个体户和一般家庭等。在金融机构和组织的构成方面，基本上只有传统存贷款业务机构，其他像保险、

证券、信托、代理、结算、咨询等机构和组织极少。在金融产品方面，一般性储蓄品种开展较多，其他新兴业务开展较少。生产性贷款较多，生活消费性贷款很少。短期流动资产贷款较多，长期固定资产贷款较少等。比如农业保险业的发展就很不适应中国农业发展的需要。农业保险对平抑农业生产风险、提高农村防灾防损能力及灾后恢复能力、维护农村社会稳定具有十分重要的作用。作为农业大国，中国每年约有0.3亿公顷农作物受灾，占全国农作物播种面积的1/4，成灾面积占受灾面积的比重在40%以上。但灾害损失目前仍然主要依靠民政部门实施政府农业灾害救济。从实际情况看，这种补偿性质的灾害救济，一是受到国家财力限制补偿不足；二是不适应经济发展和结构调整对农业保险的要求；三是不利于培育农户参与保险的积极性，这在很大程度上限制了农业保险事业的发展。虽然中国人民保险公司于1982年就开始承办农业保险业务，但农业保险事业发育一直不成功，波动很大。2002年，中国农业保险收入仅占农业增加值比重的0.043%，平均每个农民缴纳的农业保险费为2.6元，获得的农业保险赔款仅1.8元。2004年我国农业保险业务共实现保费收入3.77亿元，又比上年减少0.88亿元，负增长18.86%，农险保费收入仅占财产险业务保费收入的0.35%。农业保险的发展远远不能满足中国农村经济发展和农业结构调整的需要。

　　供需之间的矛盾与冲突还表现在体制和观念等方面。作为需求方的农户和企业早已成了市场经济中的经营主体，而作为供给方的金融机构实质上却仍然处于自上而下的计划经济体制中。

　　农村金融机构的生存和发展面临挑战

　　改革开放以来，农村金融领域完成了两次重大的机构重组性改革。一次是政策性金融从农业银行分离，另一次是农村信用社从农业银行分离。经过两次轻装之后，农业银行走上了商业化的道路，根据自身的情况，从管理和效率角度考虑，农业银行选择了撤离农村主攻城镇的发展战略，基本上撤销了乡以下的业务网点。从1999年开始，农村信用社成了乡村地区惟一的农村金融机构，农村信用社成了农村金融市场中惟一的供给主体。农村信用社的改革与发展对农村金融市场来说至关重要。由于各种历史、政策乃至一些社会因素的影响，作为一家在市场经济中运作的金融机构来说，农村信用社本身存在着很多急需解决的问题，如所有者缺位、内部人控制、管理体制不合理、企业缺乏自主权、不良资产比例高、员工素质低，装备和技术水平差、盈利能力低等。

　　2003年开始的新一轮农村信用社改革，国家给予了相当力度的政策扶持。在这些支持政策的扶持下，信用社的资本和经营状况发生了明显的好转，不过，这些成绩的取得很大程度上都来自于政府支持本身，并不是信用社自身的经营状况在短期内已经发生了根本变化。一方面，资本充足率的提高来自于高强度的快速资本动员，这种短期内大规模扩股可能存在着风险和问题；另一方面，农村信用社不良贷款的下降，很大程度上也是由央行票据置换所产生的结果，而不是信用社的主动清收结果。8个省市不良贷款2004年末比2002年末下降391亿元，其中扣除票据置换因素，实际下降只有83亿元，票据置换因素的贡献占了78.78%。农村信用社改革过程中，中央政府支持的一个基本想法是，借此机会使农村信用社的资本状况和经营情况得到大的改观，配合产权改革和经营机制的转换，希望农村信用社能够继续保持这种良好的经营状况和资产质量，保障农村金融机构的稳定运行。不过从目前的情况来看，将来农村信用社能否继续改善资产质量和经营状况，还没有得到切实的保障。

　　根本的原因：缺乏市场的活力和推动

　　农村金融领域的改革与发展涉及到很多方面的内容，但最为重要的是要构建一个充满活力的金融市场，有了市场这个基本框架，很多问题就会迎刃而解。

　　一是市场结构完善，能够实现储蓄—投资转化渠道的多样性。由于金融活动主体偏好多样和利益差异，不同经济主体对储蓄—投资过程具有不同的要求和选择，如在期限、收益、风险、流动性方面偏好不同等。所以要最大程度地动员储蓄资金向投资转化，就必须有多样化的金融机构、金融工具和投资渠道，方便人们参与合适的金融过程。缺乏合适的渠道，自然谈不上转化，因此金融体系是否有效率首先取决于是否具有多元化、合理的储蓄—投资转化渠道；

　　二是市场的竞争性。科学合理的价格体系是通过市场竞争形成的。一个有效率的金融体系必须尽可能地鼓励竞争和限制垄断，只有通过充分的竞争，才会激发有效的金融交易和创新，使社会得到“质优价廉”的金融服务，降低交易成本和资金价格，进而提高储蓄—投资转化效率；

　　三是“经济人”的理性选择和行为。首先金融行为主体都应作为追求利益最大化的理性人参与金融交易过程，这样金融体系才能有足够的激励机制，保证金融交易过程中努力与报酬、风险与收益的对称性，保证人们积极地参与储蓄—投资转化过程。其次，利益最大化可能体现在多个方面，金融行为主体应主要追求经济利益最大化，避免金融资源的错误配置和使用。总之，实现金融部门高效率的前提条件是竞争性的市场、理性的金融机构和企业以及多样化的金融产品和工具。

　　到目前为止，我国农村金融领域的改革基本上都属于原有机构的分工重组，在农村金融市场的建设和发育方面进步不大，农村金融市场仍然延续着隔离的二元结构。可以说，中国农村金融领域现有的改革总体上没有完全摆脱计划经济的发展理念，没有运用市场经济的框架和原则，因此，它不能适应新的市场经济形势，实践中也无法解决一些急需解决的重大问题。

　　培育农村金融市场需要解决几个认识问题

　　首先是商业银行能否适应农村市场的问题。由于中国农业银行等商业化之后都选择了撤离农村市场的战略，人们对商业银行能否适应农村市场越来越疑惑。我们的看法是，商业银行能够适应农村市场，并且应在未来农村金融市场结构中占据主流地位。这并不意味着目前农业银行等撤离农村地区是不合理的选择，因为这些国有银行规模巨大，在城市地区和批发业务等方面有更大的比较优势。未来农村地区应该发育一些多样化的小型的商业银行，来填补大银行退出后留下的空白。

　　其次是农村非正规金融的生存以及是否需要正规化的问题。金融的一个特性是高度的信息不对称和责任不对等，借的一方拿走的是现金，贷方拿到的只是一纸承诺，在这种状况下容易产生道德风险。在解决信息不对称和道德风险方面，正式的制度安排往往会有较高的交易成本。合适的金融体系必须适应农村小额贷款的特性。在这种状况下，要克服信息不对称很重要的是依靠私人自己的信息，依靠资金拥有者对于借款人的人品、信用的判断，而不能只看报表，何况根本就没有什么正规的报表。在贷款的返还机制上，更主要的是依靠社区的道德约束力量，而不只是依靠法律的力量，因为可供抵押担保的东西基本没有。因此，就农村的小额金融服务而言，也并非越正式的金融安排就是越好的金融安排。如果再考虑到农村的人情文化、对正规贷款审批程序的适应能力等方面，可以看出农村非正规金融的存在是合理的和必要的。

　　第三是关于高利息和贴息支持问题。小额借贷基本上没有抵押品，没有抵押品的情况下，如果有损失就会很大；在交易费用方面，小额贷款单位资金的交易成本也明显偏高。风险比较大，交易成本又比较高，必然要求相对高的利息回报。如果不允许比较高的利息回报，就会导致出资人的市场退出，需要资金的人也得不到服务，这是一种典型的金融抑制现象，同时也抑制了经济的发展。当然，我们也不是在鼓励高利贷，我们更需要的是充分的市场竞争。市场竞争是减少高利贷的最好途径。包括各种不同金融安排之间的竞争，如正式的和非正式的金融安排之间的相互竞争，中小银行、信用合作社、互助会、民间借贷等之间的相互竞争。竞争的存在要求法律对各种借贷形式的认可。只有把一些现在法律不允许的、地下的借贷行为合法化、允许他们存在，才能有竞争，并通过竞争将利率控制在一定的、合理的范围之内。但是，可以想象，即使在合理的范围之内，农村小额贷款利息也会比大银行的贷款利息要高。

　　那么农民能否承受一般商业贷款利率负担，是否需要对农民和农业这些弱势产业和弱势群体采取定向贴息之类的政策性贷款扶持呢？我们认为，定向贴息类政策性贷款可能需要，但绝对应该受到严格限制，主要限于农村基础设施等有一定公共品性质、规模较大的领域内，对一般商业企业和农户不宜采用。现在农民和农村中小企业反映的贷款难问题并不是因为利息高，而是得不到贷款，许多经验表明，农民能够承受正常的商业贷款利息，对他们来说，能够得到贷款才是最重要的。农民对贷款利息的承受能力也不受制于所经营行业的平均利润，更重要的是边际成本和边际收益的比较，何况一些贷款所要解决的是近乎生存的问题，边际收益是无穷大的。另外，许多经验和理论分析也表明，贴息贷款方式不是一种好的政策选择，会导致大量腐败、资金挪用、补助依赖以及管理成本高昂等问题，相应的扶持效果并不理想。

　　改革重点与政策选择

　　以市场化为主导推进农村金融体制的改革与发展是现实的迫切需要。当前来说，主要的工作应该集中在以下几个方面：

　　明晰产权、完善现有农村金融机构的治理结构。新一轮的农村信用社改革在这方面作出了很大努力，实践中也取得了相当的成效。和以前相比，新一轮农村信用社股权改革有五大变化：一是股东中增加了法人和其他自然人股，他们更有投资能力、更加关注投资收益；二是股权相对集中了很多；三是新设的投资股不能退股，即使社员股和资格股也要三年后才能退出；四是有了内外比率和单股额度限制；五是明确规定股金分红但不再保息。这些都说明现有的股金投资性更强了，有利于真正产权制度的明晰。但从各方面反映的情况来看，股权改革方面仍然做得不够彻底，改革后持股人数量仍然太多，单个自然人持股不超过千分之五(最多10万)，一般农户社员资格股股金只有100元，投资股每股股金最低只有1000元，这些小股东仍然不太可能关心信用社的生存与发展问题。更严重的是，由于扩股进展过快，许多股东对农村信用社的状况了解不多，一些信用社为了在短时间内完成扩股任务，甚至私下承诺不低于存款利息的固定投资收益，这种股东并不承担信用社的经营风险，它们实际上并不是真正的股东。

　　在农村信用社产权制度与治理结构改革方面，不少地方选择了股份合作制模式。理论上想取二者之长，但实际上可能只是一种过渡形态。操作过程中，代表两种制度的“资格股”和“投资股”对信用社管理的认知度和参与度截然不同，前者入股的目的是为了获得优先优惠服务资格，后者则主要想参与管理和取得回报。在一些重大决策面前，如何将股东利益最大化和增强服务功能有机结合起来，两者之间能否协调，还有待实践考验。

　　放松市场准入和退出限制，培育竞争性农村金融市场。在国有商业银行等大型金融机构退出农村地区之后，要鼓励和允许正当合理的其他金融机构和组织，特别是民营金融出来补位。近年来城市地区出现了不少各有特色的金融机构和组织，日益激烈的竞争使得城市地区的金融市场发育加快，金融创新十分活跃，金融服务得到很大改善。但农村地区仍是老面孔一统天下。要使农村出现其他金融机构和组织，必须放低门槛，并相应给予特定行为约束。新的金融组织的组建要特别吸取农村合作基金会的教训，彻底杜绝政府干预。我国农村金融市场发展存在一个明显的问题，就是中小银行发展不充分。而中小银行与大银行相比，具有更贴近家庭和中小企业的优势。

　　另一方面，也要允许那些不适应市场竞争的金融企业破产，并关闭那些完全依靠政府扶持、业务定位不准、没有必要持续的金融机构。

　　鉴于金融部门巨大的外部性，市场的进入和退出自然要十分慎重。除此之外，还可以考虑采取存款保险制度等来控制和缓解可能的金融市场风险。

　　解除利率控制，进一步完善和利用市场机制。利率是资金的价格，要形成一个富有竞争性的金融市场，对利率的控制必须放开。对农村金融市场来说，放开利率具有十分重要的意义，因为向农户和农村中小企业提供服务需要付出更高的交易成本。只有弥补这些成本，才能促使金融机构更好地为农民、农业、和农村企业服务。最近，农村信用社改革方案中进一步放松了利率控制，但是对农户农业贷款利率却没有更多地放松，这不符合农村实际情况和市场经济的要求，同时也很难监管落实。对农业的扶持可以采取其他辅助措施，不宜采用直接干预市场价格的手段，比如对农户直接补贴可能比对信用社进行贴息补助更有效率。

　　相信市场，处理好与地方政府的关系问题。目前的改革仍然带有政府主导行政干预色彩。如联社和统一法人过程中的政府干预，对农村信用社限定经营地域和服务对象，要求信用社服务“三农”等。农村信用社省级联社是利是弊有待实践检验。根据改革方案的设想，省(市)联社的成立加强了地方政府对农村信用社的领导、管理和支持，特别是地方党委对农村信用社党的建设和思想政治工作的领导；有利于引导农村信用社坚持为“三农”服务的经营宗旨；有利于地方政府依照国家有关法律法规，指导本地区农村信用社加强自律性管理，统一组织防范和处置辖内农村信用社金融风险；有利于借助地方政府帮助，加强农村信用社清收旧贷，打击逃废债，建立良好的农村信用环境，维护农村金融秩序稳定。但是，省联社的成立是否会让省级政府和地方政府加强对信用社的行政干预呢？调查中我们看到省市联社受地方党委和政府的影响确实很大。现在中央还要求地方政府包括县级和县以下政府进一步加强对农村信用社的支持。虽然许多地方政府承诺的扶持资金等支持政策没有到位，但一旦到位，信用社会不会又得忍受更多的来自地方政府的行政干预呢？从产权性质来看，农村信用社如果按照规范方式进行改革，应该没有政府的股份在内，这样一个纯属私人所有、或者民间合作拥有的企业，为什么一定要设立一个政府部门进行统一和集中的管理呢，其他商业银行是否也需要这样做呢，这些疑问都需要在以后的发展实践中寻找答案。

　　鼓励直接融资，全面培育农村金融市场。要鼓励企业更多地进行直接融资，加快农村股份制、合伙制等不同形式的企业发展。加快农村保险市场、证券市场、租赁市场以及投资公司、担保公司、基金等其他一些非银行金融机构和金融活动的发展等，促进金融工具的创新和多样化，真正在农村地区形成一个开放竞争的、充满活力的金融市场。

　　作者单位：中国社会科学院农村发展研究所

　　(责任编辑　赵　耀)