建设社会主义新农村必须解决的几个问题

　　本刊记者　赵雪芳

　　记者：“三农”问题一直是全党工作的重中之重。近两年的中央“一号文件”都把解决“三农”问题作为主题，这次中央的“十一五”规划建议中又提出“建设社会主义新农村”。与中央“一号文件”相比，这次“建设社会主义新农村”从内容上有哪些突破？

　　温铁军：中央“建设社会主义新农村”的提法是一个全面的、综合的、统领农村工作全局的新提法。从提出农业结构调整到农民增收，再到强调社会主义新农村建设，是一个符合逻辑递进关系的政策提出过程，也是不断与时俱进、实事求是的表现。与以往的对农村工作的强调相比，在“建设社会主义新农村”的内涵中，主要存在两个方面的调整：一是不再片面地强调经济增长，同时也包括农村的文化建设、农村公共事务的管理和农村的社会组织建设，这意味着在加快经济发展的同时，农村公共事业包括文化教育、医疗、社会保障等，也将得到较大发展。二是不再单纯强调加快城市化。以往加快城市化已经带来一些问题，导致城乡差别加大和社会失衡。根据我国现有的城乡二元结构的体制矛盾将会长期存在这样一个基本事实，和谐社会建设要把重点放在农村。我认为，这两点是和以往不同的。

　　记者：目前中央对于“三农”问题比较重视，近几年也出台了很多政策措施，在解决“三农”问题的实践上也取得了不少成就，但解决“三农”问题的任务依然相当艰巨。您在农村做过很多调查，体会也比较深。您认为目前“三农”问题中最突出的问题有哪些？问题的根源在哪里？

　　温铁军：我认为，关键的问题是认识不统一，对于“三农”问题的重要性，在认识上并不一致。党中央2003年强调解决“三农”问题是全党工作的重中之重。2003年“两会”上国务院又强调“三农”问题是全国经济工作的重中之重。2004年温家宝总理又强调“三农”问题是我们全部工作的重中之重。到目前为止，中央关于解决“三农”问题是“重中之重”的强调就已经有五次之多，之所以反复强调，就是因为认识和行动还没有完全统一。有些地方部门、地方领导还没有把“三农”问题当成工作的重中之重来抓。

　　“三农”问题的根源主要受制于两个基本矛盾：一是基本国情矛盾，即人地关系矛盾。这几年我国加快了城市化发展，但同时也出现了更多的农业三要素流出，造成了农村更为严重的发展制约，特别是土地要素和资金要素的流出造成了数千万的失地农民，农村资金成为极度稀缺的资源。要素的稀缺性决定价格，所以在农村出现了“不得不高利贷”的现象。这种现象并不是靠文件、靠教育就能解决的。既然是市场决定要素价格，农村资金大量流出，剩下的少量资金必然是高价资金。这种后果是很严重的。二是城乡二元结构的基本体制矛盾，这是一个长期矛盾。基本国情矛盾和基本体制矛盾都是长期的。如果不采取综合性的政策措施，这两个基本矛盾的约束很难根本改观。

　　在提出“建设社会主义新农村”指导思想的同时，应该看到中央文件有一个明确的提法，就是“提高农业的组织化程度”。20多年来高度分散的小农经济是很难让中央的惠民政策真正落到实处的。所以如果说有什么措施可为，并且可以较快地见效，我认为主要是提高农业的组织化程度，帮助弱势农民形成组织，以降低风险、提高收益。只有不断地提高农业组织化程度，不断加强农民的合作能力和基层的组织建设，才能对接上国家的资金投入和政策投入，才能让农村好起来，各项政策才能到位，才能建立起农民稳定增收的长效机制。

　　记者：从目前来看，建设社会主义新农村存在哪些制约因素？您认为有哪些具体的操作措施？

　　温铁军：从目前情况看，中央在农业政策和农村发展上已经提出了明确的指导思想，但要得到落实，还有以下几个方面的问题需要考虑：

　　第一，2004年中央“一号文件”就已经明确把缓解“三农”矛盾的工作责任交给地县两级党委和政府，但到目前为止，很多地县党委和政府仍然以追求GDP增长为目标，并以此来考核各部门的干部，导致招商引资仍然是基层政府的第一“要务”。2003年，党的十六届三中全会就已经明确放弃单纯追求GDP的经济增长观，但很多地方仍然没有落实。在这样一个增长目标没有调整的情况下，中央的惠农政策尽管很大程度上有利于农民，也让农民得到一些好处，但要从根本上贯彻好、落实好，还需要加大工作力度。这就需要首先对地县以下加大工作力度，其中最重要的是要让地县两级改变以招商引资论英雄、以单纯追求GDP增长为考核目标这样的评价机制。否则，国家的“三农”政策就不可能成为重中之重，各地实际上GDP仍然是重中之重，招商引资仍然是重中之重。

　　第二，农村中各种各样的良性组织，包括农民的老年协会、妇女协会、合作社组织等等，能够有效地安定基层，防止社会矛盾大面积发生，但到目前为止，这种组织建设尚未引起足够重视。随着农村全面免税政策的推进，农村基层行政功能弱化，在那些良性的社会经济组织发育困难的地方，出现了大量的非良性组织，并迅速填补行政功能弱化留下的组织空间。一些家族势力和宗教势力有扩大的趋向，而逐渐弱化的乡村两级正规组织无力阻挡这些家族势力、宗教势力的崛起。这往往成为农村中良性组织发育的重大障碍。农村中累积的经济社会政治方方面面的矛盾正在暴露。在某些地方，即使有积极的力量产生，也往往困难重重。解决这个问题其实更为迫在眉睫。

　　第三，农村现在仍然是我们国家最有条件构建

和谐社会的领域，这是因为党坚持了在农村的基本经济制度。农民仍然是按人平均分配土地，按户承包。客观上在农业领域中尚未形成“地主”与农民的对立，尚未像城市一样形成资本与劳动的对立，但目前的舆论导向有些偏差，造成的问题是，出现了一种地方政府“垒大户、傍大款”的现象，有意无意地制造了资本与劳动的对立关系，破坏构建和谐社会的基础。这三个方面的情况恐怕是“建设社会主义新农村”的主要障碍。

　　可以采取的具体措施，有以下几点：

　　第一，各级组织部门要取消或改变以往的政绩考核办法，根据科学发展观和构建和谐社会的要求，重新设定考核指标系统，认真贯彻党的十六届三中全会和四中全会的精神，放弃以GDP论英雄、以招商引资论政绩的考核体系。

　　第二，中央2004年“一号文件”提出把解决“三农”问题的责任交给地县两级政府，但对地县两级政府缺乏必要的培训。因此要加强对地县两级党委政府的培训，彻底转变地县两级政府的工作重点。

　　第三，要加强农村基层的组织创新和制度创新。对于问题累积比较严重的地方，应由中央和省级直接派驻工作组，把和地方各种势力没有瓜葛的政治力量输送进去，认真解决问题。

　　第四，认真贯彻党的十六届五中全会、国家“

十一五”规划的具体措施。要想把中央对农民的好政策落实到基层，就得采取像“扶贫”、搞“整村推进”的方式，国家已经在500多个国家级的贫困县、14.8万个村明确了把“整村推进”作为一个新的扶贫战略，强调了农村的综合发展，而不再是支持单一的项目。要以有限的项目资金投入来调动广大农民群众参与的积极性，还是那句老话，“千投入、万投入，不如调动一个农民积极性的投入”。

　　记者：您前面谈到农村三要素大量流出，那么，解决农村资金要素缺乏的问题，您有什么建议？

　　温铁军：自从推进金融体制改革以来，农村资金大量流出的现象没有得到根本缓解，农村金融体制改革的积极效果也没有得到全面体现。农村现有的资金高价格是必然的，下多少文件、开多少会都无法避免，所以，需要进一步有针对性地进行农村金融体制改革。

　　据调查，民间借贷中仍然有高达三分之二的借贷并非是生产性借贷，而非生产性借贷往往会造成债权债务关系转变为人身依附关系，这是典型的封建性借贷关系。因此农村金融体制改革之后，这种制度在农村基层所面临的困境不仅仅是经济上的。这也说明，单纯依靠商业性金融无法完全做到为高度分散的两亿多弱势农民提供信用服务。

　　在我们以往的很多调查中已经指出，商业性金融不可能做到这种普遍服务。这是世界范围内的难题，没有哪个国家能够完全靠商业性金融解决分散农户的信用需求。美国全国只有17万大农场，而我国有两亿多分散农户，因此我们不能照搬美国的金融制度来解决中国的“三农”问题。这是多年来从事农村金融研究工作同志的共识。

　　尤其值得认真讨论的是：东亚小农社会没有任何国家为农民提供信用服务的金融体系是成功的，是效益好的。日本、韩国和我国台湾地区在这个问题上的金融模式依然没有获得圆满成功。如果以效率作为金融部门在农村开展信用服务的目标，结果只能是服务于大户，只能是加大贫富差距。

　　在我看来，解决这个问题的惟一解，就是着力培育农民的互助合作金融，尽管这不是最优解。越是做调查研究，就越发现这是个必然结果。虽然是惟一解，但是也需要为它建立必要的风险防范机制和必要的补贴制度。

　　农民的互助合作金融在东亚农村中的基本政策，第一是完全免税，并且允许有非农民的存款，但所有收益中必须有60%以上返还农村，反哺农业。这点是普遍的。第二，在中央层面上，要建立中央农林金库，来防范农村基层可能发生的小规模的风险。单个农户和村级的合作金融在发生风险时是无法有效规避的。第三，在日韩模式中，国家的农业政策资金从来没有向私人倾斜。国家财政资金也只能用于农民组织起来的合作经济，作股但不计息，以防止合作社演变成私人资本。

　　记者：您多次提到，公共财政政策是解决“三农”问题的根本。请您谈一下在建设社会主义新农村中公共财政政策的重要作用。

　　温铁军：以贫富悬殊为表象的“三农”问题，如今靠市场手段本身客观上无法调节，只有靠政府这只有形的“手”进行调控，通过对财政、金融、社会保障的调控，来解决农村普遍存在的问题。而目前我国的财政政策正由“建设财政”向“公共财政”转变，这正是解决“三农”问题的有效方式。

　　在1997年之前，国家财政占GDP的比重不到11%，这种比较低的财政比例无法承担农村公共品的投入。但到2004年，中央税收和地方税收加总已经接近GDP的20%，如果加上预算外收入，整个财政规模占GDP的比重已经有30%，在有一定财力的情况下，就可以以国家财政所带动的投资为主，来解决农村公共品开支不足的问题。公共财政政策可以把国家更多的财政资金投入到公共领域，投到不发达地区，保稳定、保弱势群体、保贫困地区、保农村的开支，调整区域平衡，实现和谐发展。

　　“三农”问题根本就不是农民、农村、农业自身的问题，而是宏观的问题。因此也只有调整国家宏观政策，而不是单纯的农业结构调整和农村政策调整，才能解决问题。只有国家大政方针的调整，“三农”问题才有缓解的希望。